劉言攝 謝平否認存款保險方案已報國務院
◎四大行排除在外的可能性 ◎外資銀行暫不參保 ◎實行分類強制性保險
本報記者 吳雨珊 上海報道
“接受（海外媒體）采訪時我只說人民銀行一直在研究存款保險制度，但并沒有提交到國務院。”2月11日，就外界盛傳的央行已向國務院提交存款保險制度設計方案一說，中國人民銀行金融穩定局局長謝平在接受本報記者電話采訪時表示否認。
謝平說，人民銀行一直在研究存款保險制度，但尚未提交到國務院。但他同時表示，存款保險制度的工作進程肯定會加快，因為就在之前一天召開的全國銀行、證券、保險工作會議上，一位國務院領導在發言中指出，要進一步探索存款保險制度的構建問題。
此說法在央行另一相關負責人處得到證實。該人士表示，存款保險制度正在設計當中，現在只有一個框架性的初步方案，在提交國務院審議前還需進一步推敲，并與銀監會等相關部委、國務院發展研究中心以及商業銀行等多方商榷。
以上說法至少釋放出同一個信號，那就是存款保險制度已經走出“是否有必要設立”的爭論階段，提上了人民銀行的議事日程。
在此之前，關于是否有必要建立存款保險制度的話題在央行內部一再討論，爭議很大。最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一、國務院發展研究中心研究員魏加寧說，時至今日這一制度一直未能建立起來原因有二，一是市場份額占很大比重的四大國有商業銀行由于有國家信用作為隱性擔保，態度不夠積極；二是過去銀行監管部門（人民銀行）有人擔心設立存款保險制度會引發道德風險，因此態度比較慎重。
存款保險缺位之虞
央行對存款保險的研究可追溯到1997年。是年年底，央行成立了存款保險課題組。
也就在這一年，中國農村發展信托投資公司、中國新技術創業投資公司宣告關閉，曾在人們心目中十分安全的金融機構風險凸顯。次年6月，海南發展銀行停止運營。近幾年，一些城鄉信用社相繼撤并，亦使中小銀行的信譽下降，如2001年的浙江臺州泰隆城市信用社事件，即是儲戶“恐慌”心理的佐證之一。
魏加寧分析說，近年來人們的金融風險意識明顯提高，但同時也帶來了另一方面的問題———老百姓的心態十分脆弱，市場一有風吹草動就很容易引起恐慌，從而導致破壞性的連鎖反應。如果建立了顯形的存款保險制度，在某個銀行出現問題時就可以避免整個金融體系出現大的震蕩，最大限度地降低銀行經營失敗的社會成本。
“由于沒有存款保險制度，結果現在是該進的進不來，該退的退不出去。”魏加寧說。
央行一人士亦認為，隨著外資銀行和民營銀行的逐步進入，必須完善銀行業的退出機制，這有賴于存款保險制度的建立。
2003年，央行存款保險課題組起草了一份題為《構建中國存款保險體系的若干思考》的報告，對我國存款保險的現狀及構建存款保險制度需要解決的問題進行了深入探討。央行一知情人透露，現在正擬定的方案雖然有不少改動，但總體框架與該報告是一致的。
報告認為，我國過去實行的是隱性存款保險，一個最顯著的表現就是，儲蓄存款市場占有率高達70％的四大行實際上以國家信用為后盾，人們從不擔心它會出現支付風險。這導致了大銀行和中小銀行在市場競爭中的信譽不平等。
此外，現有的隱性存款保險沒有確定的程序，缺乏必要的事前資金積累來承擔損失，所有處置措施都由臨時個案來決定，需要各級政府、司法部門、監管機構的臨時合作，拖延了處置時機，大大增加了處置成本。
去年10月，人民銀行實行職能轉變的時候，在新增的金融穩定局里專門設立了存款保險處，曾與謝平同在央行研究局工作的易誠調任該處擔任處長。此舉表明，央行已將存款保險制度提上了議事日程。
四大行會否參保
至今年2月，存款保險制度的構建已進入加速快車道。
央行一知情人士透露，目前存款保險制度方案已有雛形，包括機構和成員的設置、賠付標準、費率制度以及今后存款保險機構與央行、銀監會的協調機制等，但其中最重要的一個內容———四大國有商業銀行是否參保引起了激烈的爭論。
比較有代表性的兩類觀點是，一部分人認為，四大行沒有必要參保，因為它們已有國家隱性信用作擔保；如果參保，反而會吃掉銀行一部分利潤，影響不良資產核銷。有知情人透露，在目前的方案中，四大行已被排除在外。但此說法未能得到央行證實。
另一種觀點是，四大行要真正走向市場，必須建立社會化的存款保險制度，而且四大行作為國內銀行業的主體，理應成為存款保險制度的重要組成部分，否則存款保險制度就無從建立。“四大行不參保，就好比在醫療保險中，健康人都不參保，只有生病的人才參保，那保險公司肯定要垮臺。”一位金融專家說。
魏加寧也認為，保費是存款保險基金最主要的來源之一，如果四大行不參保，存款保險機構為保證籌集足額的基金，必然增加其他中小銀行的保費，加重中小銀行的負擔，引起更大的不平等。
按照前述央行人士的說法，在現在設計的方案中，國內絕大多數金融機構包括股份制商業銀行、農村信用社都要參保，外資銀行則暫不列入參保范圍。
存款保險基金的設計方面，其啟動資金可能主要來自財政部和央行；并將逐步建立存款保險的保費征收機制，之后的來源主要包括財政和央行資金、保費收入、保費的投資收益。
方案還將設計出存款保險基金的補充籌資機制，即當銀行體系面臨嚴重的系統風險時，存款保險機構可以向社會公眾發行由財政擔保的金融穩定基金或債券，或向中央銀行申請貸款等。
根據課題組的報告，保費征收程序可能會采取事前征收的方式，因為“事后征收在處理賠付時很難提高透明度，具有不確定性，且在分攤過程中容易出現扯皮現象”。
該人士說，央行傾向于成立相對獨立的存款保險公司，以市場化法人的形式進行運作，但還需與銀監會及各部委深入討論，最后報國務院批準。魏加寧說，屆時，央行、銀監會與存款保險機構之間還會再次面臨重新分工，這也是為什么他曾經一定要趕在銀監會成立之前再次寫報告督促建立存款保險制度的原因之一。
有學者提出，存款保險機構的董事會成員應包括央行、銀監會、財政部代表，參保機構的代表，以及代表公共利益的外部代表如專家學者等。但央行該人士表示成員名單尚未最后確定，不便透露。
三大風險如何規避
從1997年至今，央行對存款保險制度的研究已達7年，而結果仍未明朗。其間最大的阻力，莫過于三大風險給央行帶來的顧慮。
這三大風險是道德風險、逆操作風險、代理問題。在一些國家，由于存款保險制度設計不佳，三大風險造成的成本甚至已超出存款保險制度帶來的好處，導致銀行業一次次陷入危機蔓延的境地。
道德風險被視為存款保險最大的負面影響。從存款人的角度來說，它是指由于存款保險制度的存在，儲戶不再關心銀行的經營業績和風險狀況，削弱了銀行的市場約束。從銀行的角度來說，在存款保險制度的保護下，參保銀行預計倒閉的概率很小，為了謀求利潤最大化，勢必選擇風險更高、利潤更豐厚的資產組合。
正緣于此，避免道德風險成了此次設計中考慮最多的部分。央行知情人士透露，為避免存款人放松對銀行應有的監督，央行設計了一定的保險賠付比例和最高限額。例如，對單個存款人只賠付其存款損失的90％，或最高賠付不超過5萬元。但他同時表示，具體的比例和限額要根據儲蓄分布等情況來計算，尚未最后確定。
央行還設計了與風險掛鉤的差別費率制度，即根據各銀行的風險等級和資本充足率等因素，收取不同金額的保費。風險等級越低、資本充足率越低的銀行繳納的保費越高。不過由此帶來的問題是，“由于銀行出現問題常常難以預見，在此之前要準確地確定每個銀行的風險等級非常難，費率的確定和調整也容易帶有主觀性和隨意性”。
所謂逆選擇風險，是指在自愿型統一費率的存款保險制度中，經營狀況好的銀行可能會退出存款保險體系，由此導致其他銀行的保費上升，用以抵補問題機構的處置成本，從而進一步引發另外一些經營狀況良好的銀行退出存款保險機制，最后只剩下有問題的銀行留在體系內，使整個體系變得十分脆弱。
央行的對策是，實行分類強制性存款保險制度。“定了某一類銀行要參保，那一類銀行就要全部參保。”上述人士說。以股份制商業銀行為例，如果股份制商業銀行被納入存款保險體系，則全國11家股份制商業銀行均會被強制要求參保。事實上，現在已建立存款保險制度的國家和地區中，80％都實行強制型存款保險制度。
而代理問題指的是，存款保險機構有可能將自身利益置于存款人和納稅人的利益之上，或由于行政因素的影響，延緩對有問題銀行的處置，而處置時間越長，成本就會越高。
“一方面，存款保險機構必須保持相當的獨立性，另一方面，還必須建立存款保險機構與央行和銀監會的協調機制。”前述央行人士說，存款保險機構與央行、銀監會以及其他政府部門的協調機制是否有效，將從很大程度上影響對問題銀行的處置速度和成本。
|
