實施西部大開發以來，為促進西部地區加快發展，國家出臺了若干有關政策措施。但是，這些措施被認為優惠力度不大、政策效應不強，西部地區和東部等地區相比并沒有政策優勢。而隨著西部大開發工作的不斷深入，一些深層次問題逐漸暴露出來，其中政策支持與資金投入問題是首先要解決的兩個重大問題。這些問題如不能及時得到解決，將會影響西部開發的有效推進，最終影響到整個西部大開發戰略能否順利實現。

　　西部大開發離不開中央的政策支持。要使西部大開發穩步推進，盡快取得成效，需要切實拿出當年搞特區的魄力來。國家應盡快修訂關于實施西部大開發的若干政策措施，如在實行產業傾斜政策的同時，繼續加大地區傾斜的力度，具體在所得稅上全國可實行內外資并軌；采取稅收返還等政策加大對西部地區國家級開發區的支持力度；提高西部地區個人所得稅起征點，降低征收稅率；在西南、西北地區各設置一個旅游特區，允許進行博彩等特殊服務業的試點等。西部大開發需要巨額的資金投入。而今后一段時期，中央政府投資仍將是西部開發投資的主要帶動力量。

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　　西部大開發實施三年多來，各項工作全面展開、穩步推進，取得了初步進展。但是，隨著開發工作的不斷深入，一些深層次問題逐漸暴露出來，如政策支持、資金投入、重點區域、管理體制、立法保障等問題。這些問題如不能及時得到解決，將會影響西部開發的有效推進，最終影響到整個西部大開發戰略能否順利實現。其中政策支持與資金投入問題是首先要解決的兩個重大問題。

　　政策支持問題

　　優惠政策是吸引國內外資金、技術、人才等生產要素的一個重要條件。實施西部大開發以來，為促進西部地區的加快發展，國家出臺了關于實施西部大開發的若干政策措施。但是，據一些投資者、專家學者和地方政府部門反映，實施西部大開發的政策措施優惠力度不大、政策效應不強，西部地區和東部等地區相比并沒有政策優勢。

　　（一）在外資稅收優惠政策上只是向東部地區“看齊”。改革開放以后，為利用外資、擴大對外開放，我國在東部地區設立了經濟特區、經濟技術開發區、沿海開放城市等特殊經濟區域，并分別實行了優惠政策。在所得稅上，特區、開發區對生產性外商投資企業均執行15％的稅率，沿海開放城市執行24％，其余為30％。如果進行跨時空的比較，東部地區的外資在二十世紀八、九十年代享受這些政策時，其他地區由于沒有或很少有特殊經濟區域則基本享受不到。也就是說，東部外資所得稅率分別比其他地方低15和6個百分點。而西部地區外資在享受這一政策時，只是向東部“看齊”，如果考慮東部地區的先行優勢，西部地區在外資政策上已經處于劣勢。

　　（二）改革開放初期國家給東部地區下放了較多的經濟管理權限，而西部地區則沒有享受到。在二十世紀八、九十年代國內實行有計劃商品經濟的時候，中央給予了沿海地區廣泛的經濟決策自主權，包括大規模項目的審批權，向外商提供退稅政策的自由，保留較多外匯收入的權力，以及企業的進出口權力等。當然，這些權力在現在來講已經不是什么問題，但在當時情況下是特惠的，可以說東部沿海地區尤其是特區等在起步階段享受了計劃經濟和市場經濟的雙重好處，對沿海地區的發展無疑也起到了重要的作用。而現在，西部地區在經濟管理權限方面除了享受國家統一的政策外，沒有其它特惠政策。

　　（三）二十世紀八十至九十年代中期東部地區開發區享受的國家稅收返還政策，西部開發區基本沒有享受到。除重慶、烏魯木齊經濟技術開發區外，西部大部分國家級經濟技術開發區是2000年前后設立的，設立之時國家的稅收返還政策已經取消。應該說，國家的稅收返還政策對開發區，尤其是經濟基礎等各方面條件較差的西部地區開發區在建立初期是至關重要的。沒有這一政策，西部地區很難籌到初始資金進行土地開發等基礎設施建設；運用銀行貸款，不僅風險大，而且還背上沉重的包袱。這也是西部許多國家級開發區至今仍慘淡經營的主要原因。

　　（四）西部地區享受的優惠政策由于各種原因政策效應大打折扣。如，國家對《外商投資中西部地區優勢產業目錄》中的產業減按15％稅率征收企業所得稅；對設在西部地區國家鼓勵類的企業減按15％征收企業所得稅；在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業，給予減免企業所得稅的優惠政策等。這些政策看起來很優惠，但實際上則不盡然。一是國家鼓勵的這些產業往往是高風險、高投入、低回報的項目，準入門檻高，很難享受。二是這些政策主要是產業傾斜，地區效應有限。三是1994年分稅制改革和2002年所得稅分享改革后，所得稅優惠在很大程度上減少了地方財政收入，地方的積極性并不高，政策效應遠不如以前。實際工作中一些地方也往往采取不宣傳、不主動的做法，如西部某省5萬戶企業中，2001年申報稅收優惠的只有63戶，批準的只有9戶。四是西部大開發的有些政策還停留在文件上，如擴大服務貿易領域對外開放和一些領域的對外開放在西部地區先行試點的政策等，至今未出臺具體辦法、難以操作。

　　（五）東部一些地方實際采取了比西部更優惠的政策。目前在招商引資方面的一個重要因素是地價，在這方面西部地區更是處于劣勢。據了解，東部一些地區開發區企業的用地價格在每畝5萬元左右，而西部一些開發區如重慶、貴州等地的土地成本價格一般不低于每畝18萬元。東部地區由于財力雄厚，在用地上往往進行補貼，所以有的地方地價很低，有的地方零地價，有的地方甚至把廠房都先給建好了；而西部地區即使想實行“放水養魚”的政策，但由于財力捉襟見肘沒“水”可放，地價降不下來，當然也就沒“魚”可養。按西部地區開發區有些人士的話說，在地價上，財政補，找死；不補，等死。另外，在實際操作中，東部地區由于財力強，有的采取變通措施給企業以稅收返還，西部地區由于財力較弱，根本做不到這一點，導致在西部投資享受的政策實際上不如在東部優惠。

　　另外，國家實行的一些政策輪到西部地區執行時，往往進行調整，西部地區經常搭不上車。如二十世紀八十、九十年代東部地區修高速公路時，國家給了大量投資補助，等到西部地區有條件建時，國家又調整了政策，引入了市場機制，政府投入大大減少，這樣對西部地區不僅非常不利，而且很不公平。正如有人說，西部地區總是慢一拍，有些事情國家政策一刀切下來，東部全部躲過，中部過了一半砍了屁股，西部正好砍掉腦袋。

　　西部大開發離不開中央的政策支持。要使西部大開發穩步推進，盡快取得成效，避免社會上所說的“雷聲大、雨點小”，需要切實拿出當年搞特區的魄力來搞西部大開發。國家應盡快修訂關于實施西部大開發的若干政策措施，可考慮的政策措施包括：在實行產業傾斜政策的同時，繼續加大地區傾斜的力度，具體在所得稅上全國可實行內外資并軌，西部地區保持現行15％的優惠稅率不變，如不并軌，建議將西部現行15％的優惠稅率降為9％左右；采取稅收返還等政策加大對西部地區國家級開發區的支持力度；提高西部地區個人所得稅起征點，降低征收稅率；結合建立中國－東盟自由貿易區的遠景目標，在西南邊境地區實行更加開放的政策；在西南、西北地區各設置一個旅游特區，允許進行博彩等特殊服務業的試點等。

　　資金投入問題

　　西部大開發既是一項宏大的系統工程，又是一項艱巨的歷史任務，無疑需要巨額的資金投入。有關專家測算，僅到2010年實現基礎設施和生態環境建設兩個突破性進展，就需要數以萬億計的投資，每年也需要數以千億的投資。因此，保持西部開發的持續推進，必須要有長期、穩定、充足的資金供給。

　　西部開發以來，由于國債資金、財政預算內建設資金向西部投資傾斜、地方配套增加以及東部資金介入等因素，西部地區的投資得以快速增長。在投資增長因素中，政府投入尤其中央政府投入是主要帶動力量，據測算，1元政府投資平均能帶動4元社會投資。今后一段時期，中央政府投資仍是西部開發的主要帶動力量：

　　第一，這是由西部開發的主要任務決定的。到2010年，西部開發的主要目標是，力爭使西部地區基礎設施和生態環境建設取得突破性進展，科技、教育、文化、衛生、扶貧等事業有較大發展。這些領域主要是基礎性和公益性事業，政府行為和政府投入將起主導作用。

　　第二，西部地區社會資金供給能力弱。由于經濟發展水平相對落后，銀行、居民資金積累能力比較弱，地方財政基本上是吃飯財政，進行建設的能力有限。同時，由于基礎設施的收益較低，市場發育不完全，自籌資金的能力和依靠市場機制引進資金的能力也明顯弱于其他地區。

　　第三，利用外資形勢不容樂觀。加入ＷＴＯ后，中國發展的機遇與挑戰并存，而對西部地區來說，則面臨更多的挑戰。由于在投資的軟、硬環境上，西部地區和東部相比，仍有很大差距，因此，西部地區利用外資上形勢不容樂觀，外資的增長難以有質的突破。

　　第四，東部、中部地區流向西部的資金也很難快速增長。由于同樣的原因，東部地區、中部地區的社會資金流向西部的數量也不會有太大的增長；政府間的對口支援則主要起的是引導作用，難以起到資本輸出主渠道的作用。

　　上述因素在2010年前不會有明顯改變，因此，要保持西部開發穩定的投資來源，中央政府財政性資金仍將是主要力量。近年來，中央政府對西部地區投入的穩定增長，主要是由于實行積極財政政策政府增發國債的結果，如2000－2002年用于西部的國債投資占三年長期建設國債發行總額的1／3以上。由于我國目前的積極財政政策是根據宏觀經濟運行情況實行的短期調控政策，因此，如何在積極財政政策終止、國家不發國債或國債發行量小的情況下，保持西部地區投資的穩定增長，是必須事先謀劃并加以解決的重大問題。我們認為，保持西部地區投資的穩定增長，應建立長期穩定的資金渠道。具體可從三個方面考慮：

　　（一）中央財政性資金應加大對西部地區的支持力度。中央財政預算內建設資金（包括鐵路、交通等專項建設基金）應加大對西部地區的投入力度，至少1／3的比例用于西部地區。在國家發行長期建設國債時，保證1／3以上用于西部地區；在不發行長期建設國債時，可發行西部開發專項國債，近期每年的發行規模可在500億元左右。

　　（二）中央財政應建立起規范、有力的轉移支付力度。要調整現行體制上解數和財政分成辦法，減少稅收返還，將體制補助和結算補助納入一般性轉移支付體系，改變目前中央財政一般性轉移支付主要解決地方財政運轉困難的最低目的，變為促進地區公共服務均等化，切實履行好中央財政的公共財政職能，使西部地區教育、衛生、文化等公共服務水平至少達到全國平均水平的90％。

　　（三）在前兩項的基礎上，建立西部開發專項資金。初步設想西部開發專項資金由發行西部開發彩票、社會各界捐助等渠道構成，主要用于公益性社會事業，起到“拾遺補缺、添油加醋、杠桿引導”的作用。

　　以上渠道的資金可以帶動銀行貸款、利用外資、對口支援等資金參與西部開發，再加上一些具備條件的地方利用市場機制籌集的資金，基本可以保證每年的西部開發投入。

　　（作者單位：國務院西部開發辦）