編輯提示：當前推進農村稅費改革的一個重要內容是調整農業稅。本課題報告指出現行農業稅條例已不適應市場經濟和農業發展的要求，建議農業稅改革的最終目標應是統一城鄉稅制、取消農業稅、調整國家與農民的分配關系，以達到優化農業產品結構、促進農業經濟發展、切實減輕農民負擔的目的。

　　農業稅特點與存在的問題

　　《中華人民共和國農業稅條例》自頒布以來，雖有幾次調整，但基本沒有大的變化，一直沿用至今。它廢除了原來實行的累進稅制，在全國實行分地區的差別比例稅制，并繼續采取“穩定負擔，增產不增稅”的輕稅政策。

　　農業稅的輕稅政策對農村經濟發展起到了巨大的推動作用。

　　但隨著農村經濟的發展，實際稅率與名義稅率的差距卻越來越大。

　　特別是隨著我國工業化的發展，農業稅收入的相對規模越來越小。

　　即使在分稅制后，作為鄉鎮財政主要收入的農業稅，其比重也逐年下降，基本失去了調節農村居民收入、配置農村資源的功能。

　　農業稅存在的問題，與它的特點密切相關。一是在征收對象上，以土地作為主要征稅依據，不符合發展的需要。二是在稅收制度上，無法和工商稅收體系融為一體。三是在征收形式上，農業稅是我國惟一的實物稅。四是在稅收負擔上，農民負擔不斷增加。五是在財政貢獻上，農業稅在財政收入中所占的比重越來越低，而征稅成本卻越來越高。

　　1、農業稅占財政的比重日益下降

　　農業稅曾經是國家財政收入的重要來源，曾為社會主義建設積累了大量資金。建國初期，農業稅在國家財政收入中的比重1950年為31.85％，以后逐年下降，2001年只占財政收入的1.0％。有的省份和地區不僅比重逐年降低，絕對額也在逐年下降。即使在一些農業地區，農業稅對財政的比重也日益下降。

　　2、農業收支結構不協調

　　改革開放以來，我國財政對農業支出絕對量是不斷增加的。

　　1978年至2001年，國家財政用于農業的支出由151億元增加到1516億元，增長9倍，年均增速達10.5％；但農業支出占全部財政支出的比重則逐年下降。1978年農業支出占全國財政支出比例為13.4％，1990年下降為10％，2001年僅為8％。國家對農業方面的支出，如果剔除農業支出中的農林水等事業部門的費用后，真正用于農業生產的已所剩無幾，其中農業基本建設支出占了絕大部分。這種支出結構相對于農業是國家的基礎產業、農業人口占全國人口三分之二的狀況而言是極不協調的。投入減少，而來自農村的稅收則大大增加。1978年至2001年，農業各稅和鄉鎮企業稅金由54億元增加到2594億元，年均遞增20.3％。此外還存在信貸資金從農村凈流出、國家金融部門支農力度減弱等問題。據不完全統計，僅1996年至2000年，農村地區通過信貸渠道流出的資金由1912億元增加為4048億元。

　　需要說明的是，國家對農業的投入不僅表現在財政的支農支出上，還有其他部門和渠道的支出，如扶貧資金、農業開發辦的支出等。由于投入多頭化，管理較亂，效益難以體現，統計上也很難將這些支出一并進行計算。

　　3、農業稅制同市場經濟規律不相適應

　　根據國際經驗，當工業產值超過農業產值時，應結束提取農業剩余支援工業，轉為工業返哺、支援農業。工業化初期農業為工業提供資金積累是必要的。盡管我國早在1957年農業產值就降到只占工農業總產值的43.3％，但當時為了加速工業體系和國防的建設，不得不多征農業稅。現在我國的農業份額已經降到15％左右，工農業產值在社會總產值中的地位已發生了根本性變化，工業已具備自我積累能力，可以不再依賴農業剩余。

　　另外，納稅人負擔能力受生產力發展水平制約。中國農民的人均收入水平低于全國平均水平，其負稅能力低下。同時，稅制的設置受市場經濟規律的制約，這種制約是多方面的，最明顯的是要求稅收制度為市場主體的公平競爭創造條件，促進資源在全國的優化配置，從而為稅收的增長創造可能性。我國農業落后，農民收入低，導致稅源萎縮，必須引起我們的高度重視。

　　4、農業稅征收成本高而效益低

　　農業稅的征收成本主要體現在征期（即每年的夏收、夏種、夏征期）。在農業稅征收期間，僅僅依靠農稅人員，是不可能完成任務的，必須借助政府有關部門的力量；此外還需要部分宣傳經費、辦公經費等。除了上述直接征收成本外，農業稅征收，還包括了更多難以統計的間接成本。如農民為繳稅而耗費的時間等。這些間接成本很難量化，但卻是農民負擔增加、農村經濟發展滯緩等一個不可忽視的因素。

　　農業稅改革的最終目標

　　目前，在國際上，有三類稅收與農業、農產品和農民有關。

　　第一類，是把農民作為一般國民的稅收；第二類，是對農產品流通的征稅，如消費稅、營業稅、增值稅等；最后一類，是針對農業生產征收的稅收，目前，絕大多數國家已經沒有這種稅收了，只有中國、印度等少數幾個國家保留了農業稅。無論發達國家還是發展中國家，絕大多數沒有將農業作為一個產業來征稅，而是針對不同的農產品征收產品流通中的各種相關稅收，至于農民，或征收或不征收收益稅。

　　但是與發達國家相比，我們的農業稅政策如何調整，還需認真研究。農業稅無論從經濟成本、社會效益，還是社會公平的角度，都應該進行適度適時改革。我們認為，農業稅改革的最終目標為統一城鄉稅制，取消農業稅，調整國家與農民的分配關系。剛剛公布的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》明確指出，要進一步減輕農民的稅費負擔，為最終實現城鄉稅制的統一創造條件。逐步降低農業稅稅率，今年農業稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅。《意見》還指出，有條件的地方可以進一步降低農業稅稅率或免征農業稅。除此之外，我們認為還需要采取其他的配套措施，如基層政府機構改革、農業稅改革與整個稅制改革的配套和相關法規的修正等等。只有這樣，我國的農業稅改革才能真正符合社會主義市場經濟的需要，符合公共財政發展的需要。

　　（課題負責人：李金珊　成　員：孔志峰　陳穗紅　陳　健）

　　財政部財科所課題組作者:李金珊　孔志峰　陳穗紅　陳健資料來源:經濟日報