韓俊 曲霞

　　繼2000年率先進行農村稅費改革試點后，2001年安徽省又開始實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制。為了解這一新體制的運行情況，我們對安徽省舒城縣和靈璧縣進行了調查。調查表明，實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制，對保障教師工資的發放有明顯的效果，但這項政策從總體上看仍囿于現行體制框架之內，未能從根本上解決義務教育體 制的城鄉分割問題。要真正落實中央提出的把農村教育作為整個教育工作“重中之重”的要求，真正實現政府辦農村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，逐步實現由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入。

　　一、“以縣為主”農村義務教育管理體制改革的主要成果

　　舒城和靈璧兩縣從2002年開始將農村教師工資上收到縣級財政統發。從我們的調查來看，“以縣為主”的農村義務教育管理體制，對改善農村義務教育狀況有一定的效果。

　　1、教師工資基本得到保障。這是農村義務教育管理體制改革最主要的成果。這在靈璧縣表現更為明顯。在改革前，靈璧縣幾乎所有的鄉鎮都有拖欠教師工資的現象，改革后不但沒有拖欠，發放標準也有所提高。教師工資的全縣統發，改變了各鄉鎮教師工資不均的現象，這對緩解教師的地區間結構性缺編也有一定作用。

　　2、減輕了農民的教育負擔。稅費改革前，舒城縣每年向農民征收的教育費附加2080萬元。稅費改革后，教育附加被取消。農村中小學學雜費標準也大幅度降低。根據我們的調查，稅費改革前，兩縣農村小學的各項收費加在一塊每學期在220元左右，初中350元左右。2002年開始，舒城縣中小學收費實行“一費制”，小學80元／學期，初中130－140元／學期。靈璧縣雖然沒實行“一費制”，對雜費標準也控制嚴格，實收學雜費等費用每學期小學在110－120元，初中170－180元，收費標準大幅度降低。農民反映，稅費改革前，經常有集資建校之類的名目，學校從不見翻新，但集資卻每年都有。稅費改革后，教育集資、攤派也得到了一定程度的治理。

　　3、危房改造工作有所進展。舒城縣財政對危房改造支持力度較大，連續兩年從稅費改革轉移支付中拿出1300萬元作為中央、省危房改造的配套資金，共完成改造面積4．15萬平方米。靈璧縣財力較弱，中央、省的教育轉移支付資金主要用于彌補教師工資缺口。

　　二、“以縣為主”農村義務教育管理體制面臨的主要問題

　　1、學校公用經費嚴重不足，預算內補助虛列現象普遍。從調查的兩個縣的情況看，無一例外存在公用經費的嚴重不足，反映在學校可用的公用經費已經不能彌補學校最低的運轉成本。學生所繳的雜費等費用一直是農村中小學公用經費的最主要來源，與學校收費被清理前相比，現在學生負擔要減輕50％甚至更多。根據省有關文件的規定，農村中小學公用經費資金來源除學校按規定向學生收取的雜費外，其余部分由縣、鄉兩級人民政府預算安排。但根據我們在安徽的調查，實際的情況是，無論是縣鄉財政，還是上級財政，對農村中小學都幾乎沒有任何公用經費的投入。現在學校公用經費連日常運轉都難以保證，大班制增多而授課量減少，我們調查所到之處，反映最多的就是學校公用經費嚴重不足。

　　2、危房改造資金仍然存在較大的缺口。危房改造由于涉及到學生的人身安全，各級政府比較重視，但投入資金還是不足。以投入力度較大的舒城為例，稅費改革前，舒城縣Ｄ類危房就有5．1萬平方米，近三年，共投入2820萬元（省1060萬元，縣鄉1451萬元，其他外部性資金303萬元），共完成改造4．15萬平方米，再加上新增危房，現有Ｄ類危房4．04萬平方米，估計需改造資金2700萬元，這部分改造資金并無財力保證。在靈璧縣，市、縣財政比較困難，危房改造配套資金被層層下壓，資金更是難以到位。

　　3、教育債務負擔沉重，償還難。教育債務問題在舒城縣比較嚴重，全縣教育負債共6729萬元，其中學校4656萬元，鄉鎮1058萬元，村1057萬元，主要是義務教育“兩基達標”時期的基建負債。由于財政沒有還債能力，現在只有繼續拖欠。

　　4、沒有改善教師缺編問題。教師缺編是個老問題，即便是在教師編制滿額的舒城縣，農村中小學教師的結構性缺編也比較嚴重，而在靈璧則是教師絕對缺編和結構性缺編并存。現行義務教育管理體制改革沒能解決農村教師缺編問題，反而有使情況惡化的趨勢。以往學校解決教師缺編問題，一般是自聘教師，工資費用主要從學校公用經費支出，鄉鎮財政也從預算外資金中負擔一部分。教師工資上收到縣發放，縣財政只列支公辦教師工資，學校無力、鄉鎮無力也不愿承擔這部分開支。教師隊伍只出不進，隨著民辦教師的辭退和老教師的退休，學校最起碼的開課都成問題。

　　5、義務教育轉移支付資金到位不及時。雖然農村義務教育受到各級政府的空前重視，一些農村義務教育專項補助仍然存在到位不及時，甚至是被截留挪用現象。比如安徽省的公用經費補助就沒有得到落實。2002年，安徽省規定，對實行“一費制”試點縣和15個山區縣的農村初中、小學，省財政分別按每生每學期15元和5元的標準給予補助，但舒城縣的學校并沒有得到這部分補助資金。

　　三、逐步由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入

　　目前，全國98％的縣已經將農村教師工資發放上收到縣。“以縣為主”明確了縣級政府的責任，在縣這一級行政區域內調度教育資源，有利于提供農村教育資金，有利于減輕鄉鎮政府和農民的負擔。農村義務教育的對象——學齡兒童，散居在廣大的農村地區，將農村義務教育的管理事務界定給縣級政府，易于掌握情況，也便于執行管理事務。但“以縣為主”的農村義務教育體制，將管理事務與經費籌措的職責一同交給縣級政府，這種體制從總體上看仍囿于現行體制框架之內，未能解決農村義務教育體制城鄉分割這一根本性問題。從中西部大多數地區的情況看，由于縣可用財力少，基本上是“吃飯”財政，甚至是“半饑餓”財政，絕大多數縣級財政顯然無法擔當教育經費投入主體的責任。縣級政府在全縣范圍內調度資金，這種辦法在短時間對解決教師工資的發放會有作用，但時間長了縣級財政也會不堪承受，也有被拖垮的可能，就像已經“拖垮”了的鄉級財政一樣。

　　確保城鄉義務教育階段的機會平等，必須進一步完善農村義務教育的管理體制和投入機制，關鍵是要考慮城鄉之間和地區之間經濟發展水平和財政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強化中央、省市級政府的支出責任，建立規范化的農村義務教育轉移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入。

　　1、進一步加大中央和省級財政對農村義務教育的支持力度。根據教育部的數據，最近兩年政府對農村義務教育的支持力度明顯加大。2002年農村義務教育總投入中政府預算內支出占到了78．2％，中央財政的投入占到了農村義務教育總投入的28％，農民個人承擔的部分約占1／5。教育部公布的數據可能低估了農民對義務教育的支出。如，稅費改革前，農村教育統籌是農民直接承擔的義務教育費用，改革前這塊在100億元以上。改革后，這塊資金實際上合到農業稅中了，表面上是政府預算對教育的支持，實際上仍是來自農民。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發展的要求。

　　我國真正實現“政府辦農村義務教育”，必須充分發揮各級政府的力量。“以縣為主”明確了縣級政府的責任，但是，中央、省、市的責任沒有得到明確。義務教育是我國法律規定的基本公共物品，在全國范圍內保障全體社會成員對基本公共物品最低程度的需要，并盡可能做到平等，這是統籌城鄉經濟社會發展的基本要求。基本公共物品的性質和供給方式決定，層次越高的政府對保障基本公共物品供給的責任越大。中央政府能夠組織全國財力，在不同地區間通過轉移支付的方式對義務教育提供必需的經費，因此，保障農村義務教育的最終責任在中央政府。省級政府層級較高，管理區域大，對農村義務教育負有重要責任。無論是發達國家抑或是發展中國家，農村義務教育作為基本公共物品，一般都是由中央和省級政府為主要提供者的。這與我國農村義務教育投入主要由縣財政承擔的情況大為不同。

　　今后，農村義務教育的投入應逐步由中央和省級政府承擔。從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經費的主要是中西部農村，普及義務教育的主要任務也是中西部地區。因此，中央財政對農村義務教育的保障政策是，根據農村義務教育的最低標準，對中部省區不能保證生均最低義務教育經費的縣予以補助。省級財政以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平為政策目標，通過省級財政義務教育經費支出和調控縣級政府間的義務教育經費的橫向轉移支付，使省內各縣的農村義務教育水準基本相當，差距不至過大。

　　目前，中央財政對農村義務教育的支持方式還存在一些問題。如根據教育部的計算，中央財政對農村義務教育支持的大頭主要是體現在這幾年的工資性轉移支付和農村稅費改革轉移支付中，據教育部估計，這兩塊為240多億元。應該指出，這兩塊并非制度化的轉移支付，這種轉移支付是不規范的，并不能保證從中央撥下去的這些錢都用到了教育上。必須量化中央、省市級政府的支出責任，并使農村義務教育轉移支付更制度化和規范化。

　　2、加快實行“兩免一補”（免學雜費、免課本費、補助生活費）。在教育投入中，投入小學的社會收益率是最高的。國際經驗表明，政府將錢投在補貼學生的學費和課本費上，效果會更好。最近國務院關于農村教育發展的決定提出，爭取2007年實現農村困難家庭享受“兩免一補”。據有關資料，中西部地區農村中小學貧困學生約1500萬人，如果按每個學生平均每年減免學雜費、課本費300元計算，每年需要45億元。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該有能力在免除農村義務教育學雜費和書本費方面走的更快些。建議在今后2年的時間內就在中西部貧困地區免除貧困學生的學雜費和課本費。在經濟發達的省份，現在就提倡各個省自主決策，全部免除農村義務教育階段的學雜費和課本費。

　　（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部；財政部財政科學研究所）