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國際金融報記者 賈南 發自北京
2004年2月8日，中共中央、國務院發布《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（2004年中央一號文件）。如果說，20年前的“一號文件”，使凋敝的農村走向繁榮，那么，今天的“一號文件”，則是在全面分析了農業新階段的內涵和特征后，推動現代農業加快發展、實現歷史性跨越的又一次政策創新。它所蘊含的城鄉結合、協調發展
的科學發展觀，是全面建設小康社會的一個根本要求。針對這份文件，本報記者專門走訪了兩位研究中國“三農”問題的權威專家，他們是國務院發展研究中心農村部部長韓俊和中國社會科學院人口研究所所長蔡昉，請他們談談對于一號文件以及農民增收問題的看法。
特點
中央一號文件中農民可以直接得到實惠的政策是降低農業稅稅率、取消農業特產稅和對農民實行直接補貼。今年農業稅稅率降低1個百分點，可減輕農民負擔約70億元，取消農業特產稅可為農民減少負擔48億元，直接補貼農民的資金規模不低于100億元
記者：首先請專家談談一號文件與其他針對農民問題的文件相比有什么新特點？
韓俊：年前召開的中央農村工作會議科學分析了新階段農業和農村發展的重大變化和農民增收面臨的嚴峻形勢，提出增加農民收入的綜合性的政策措施，特別是在調整國民收入分配結構，加大國家對“三農”的支持力度方面制定了更加有力的政策。
中央農村工作會議制定的政策集中體現在《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中（2004年中央一號文件），這是建國以來第一次以中共中央國務院的名義專發的促進農民增收的文件。這個文件是多年來政策含金量最高、“實招”最多的一個關于農業和農村政策的文件。這個文件的制定充分體現了新一代中央領導集體對解決“三農”問題的高度重視。
中央一號文件中農民可以直接得到實惠的政策是降低農業稅稅率、取消農業特產稅和對農民實行直接補貼。今年農業稅稅率降低1個百分點，可減輕農民負擔約70億元，取消農業特產稅可為農民減少負擔48億元，直接補貼農民的資金規模不低于100億元。而且中央提出有條件的地方，可以進一步降低農業稅稅率或免除農業稅。這些政策的實施意味著在實現十六屆三中全會提出的統一城鄉稅制的政策目標方面邁出了關鍵的一步。
蔡昉：老實說，這個文件講的是農民收入，其實它更關心的還是糧食安全問題。從總體上看，專門以農民收入為題的中央一號文件應該說是第一次，國務院的工作議程把增加農民收入放在這樣一個最重要的位置，也說明搞農業政策研究的機構和人員有了一些成果，現在中央國務院以及全社會都非常重視這件事。但是我們知道糧食安全和農民收入是有矛盾的。把農民增收和糧食安全放在一起，看上去有些矛盾，是因為現在農民收入中最主要的部分尤其是增收部分，基本來自于農民打工收入，農民收入幾乎沒有靠糧食漲價增加多少，因此強調種糧問題實際上解決不了農民的收入問題。但是我們也可以把這個矛盾看成是一個特點，一方面社會各界都關注農民的收入問題，而且中央制定一些政策來解決農民收入問題，如取消農業特產稅、減免農業稅以及各種輔助措施，另一方面我們也不能說放棄了糧食安全來追求農民收入的提高。
內容
農民增收的源泉應該來自于市場，來自于產業的競爭力和生存能力。政府應繼續發揮作用，改善農民生產環境，規范市場
記者：我們知道，關于解決農民增收問題以前也已經出臺了多個文件，我們更關心的是，這個一號文件能否真正切實的解決農民增收問題？
韓俊：中央一號文件出臺了保護糧食主產區和種糧農民利益，支持糧食主產區提高糧食生產能力的有效政策。今后，國家將較大幅度的增加對糧食主產區的投入。現有農業基本建設投資、農業綜合開發資金、土地墾復基金等要相對集中，主要用于主產區。從今年起，將集中一定比例的國有土地出讓金，用于支持主產區農業土地開發。國家用于直接補貼農民的資金也主要用于主產區。穩住主產區的糧食生產能力，就穩住了全國糧食的大局，抓住主產區的農民增收問題，就抓住了全國農民增收的重點。中央出臺的一系列政策對確保國家糧食安全和保護糧食主產區種糧農民利益將會產生重大的影響。
中央一號文件還提出了進一步推進農村改革的新舉措。20世紀90年代以來，農村金融體制一直處在改革和探索階段，但至今仍然是金融體制改革中主導思想最模糊、涉及對象最復雜和推動難度最大的改革。隨著正軌金融機構紛紛撤出農村，農民連最基本的金融需求都難以得到滿足。為了加強對農戶和農村中小企業的金融支持，文件要求金融機構對農村社區有再投資義務。要求加快農村信用社改革，在總結試點經驗的基礎上，創造條件，逐步在全國推開。要鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織。探索實行多種擔保形式和設立農業擔保機構等多種途徑，切實解決農戶和農村中小企業貸款擔保難的問題。
中央關于農村金融改革的這些政策對深化農村金融改革必將產生巨大的推動作用。文件提出要加快改革土地征用制度，區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，完善土地征用補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，為失地農民建立必要的社會保障，并積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。用不同方式剝奪農民的土地，已成為新形勢下侵犯農民利益的主要形式，中央關于農村土地征用制度改革的這些重大政策決定有助于切實保護農民的利益，維護農村穩定。
中央一號文件還制定了其他增加農民收入的政策措施。如大力開展職業技能培訓，切實保障進城農民合法權益，改善農業富余勞動力外出就業的環境、改革糧食流通體制，繼續加強農業和農村中小型基礎設施建設等。
蔡昉：作為一個文件，提很多改革思路，有一些被認為政府必須做的事情，文件就必須提到，但這些不一定就是重要的，是可持續的。包括政府拿出一些錢，以及在某種程度上的減稅減負也是短期行為，不是一個增收源泉。我認為農民增收的源泉應該來自于市場，來自于產業的競爭力和生存能力。因此在市場體系發揮作用的同時，政府應繼續發揮它自己的作用來改善農民生產環境，規范市場。這就是文件中提到的政府該做的，從制度上減輕負擔，以及為將來取消農業稅作準備。
其實中國有兩個農民的概念，大農民和小農民概念。大農民就是指縣級以下地區的居民，小農民就是指種地、打工的農民。過去中國稅費改革是減輕了小農民的負擔，但是縣級以下地區的那部分經費就出現不足，基層的政府承擔著農村義務教育、農村公共衛生等各項公共事業，這些都需要資金。而我們以前的稅費改革是責任向下移，而財權向上集中，于是各級基層政府的經費就不足，因此地方政府惟一的辦法就是向小農民索要各種費用。于是就出現了一個怪圈。因此隨著改革的深入，這種思路應該改一改。我認為，中央政府應該加入其中一起改。這些文件中都已經提到，這些也是該提的，是促進農民增收的一部分。
更重要的，我認為是應該從市場和產業的競爭力上解決農民收入問題。最根本的是加快城市化，促進農村勞動人口轉移。其實，農民收入不增長是合邏輯的，因為農村勞動人口多，但城市的產業機會少。這也決定一個人只能占有比較少的資源，只能創造比較少的GDP份額，這就導致了農村人口比重大，但創造的價值比重小。而城市正好相反，相對少的人口比重，可以創造更多的價值。因此國家大的分配格局定了，那么個人的分配格局不可能反過來。這也就決定了如果想改變農民收入增長慢的格局，就必須改變國民經濟資源分配的格局。所以我一直認為，只有農民數量減下去，農民收入才可能真正增長，而且是可持續。
使農民數量減下去的辦法就是加快城市化發展，從產業角度看就是非農化。目前，中國在土地上干活的勞動力還是很多的。我們假設農民為追求更高的收入都進城打工，而沒有人留在土地上工作，那么土地就被閑置了，這樣市場上農產品的價格就會漲高，而人們會發現這個產業是有利可圖的，可能有一批很優秀的勞動力看到了這點，他們就把土地集中起來，更大規模地，成本更低廉地生產農產品。這樣中國的農產品的競爭力也提高了，而農業也將真正成為一個能自立的產業。
我注意到，文件中也提到了開展職業技能培訓的問題。我認為首先，農民工是需要培訓的。不僅是職業技能的培訓還包括城市生活的培訓，如遵紀守法、維護自身權益等方面。其次，培訓的費用由誰出，這要從三方面考慮，第一是基本能力的培養，也就是基礎教育，包括法制觀念、城市道德等方面，不管從事什么行業都應具備這些能力，農民工有了這些能力對于全社會都有好處，具有廣泛的外部性，那么這部分費用由國家出是最合理的；第二是特殊技能的培養，企業為了提高產品質量和生產效率而對農民工進行的培訓，這部分費用當然是企業出；第三是個人想要取得更大的發展而謀求更高的學歷和技能，那么這部分費用由個人來出是合理的。因此，職業技能培訓是分層次的，是有不同目的的，是有不同受益者的。從這個角度講，國家、企業、個人都應該對這部分進行積極的投入。
展望
這次中央所制定的一系列政策，跳出了就農業論農業、就農村論農村的圈子，必將對農民增收和農村經濟發展產生極大的促進作用
記者：最后想請專家對于未來中國“三農問題”作一個展望？
韓俊：這次中央所制定的一系列增加農民收入的政策，跳出了就農業論農業、就農村論農村的圈子，充分體現了黨的十六大和十六屆三中全會提出的統籌城鄉經濟社會發展和新發展觀的要求。只要這些政策能不折不扣地落到實處，必將對農民增收和農村經濟發展產生極大的促進作用。
從根本上講，解決中國的“三農”問題，必須牢固樹立科學的發展觀，從逐步改變城鄉二元經濟結構的要求出發，在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上實行城鄉統籌，建立平等和諧的新型城鄉關系。對于解決中國“三農”問題，應該說中央的政策思路越來越明確，政策力度也越來越大。胡錦濤總書記提出要把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，這是新的中央領導集體對解決中國“三農”問題的鄭重承諾。
蔡昉：當前，困擾著農民就業的一個問題就是不固定、不穩定。沒有固定工作，沒有固定地點，我認為是現有戶籍制度的限制。從去年一年來看，中央頻頻發文件以消除種種歧視，但戶籍制度沒變，人還是分兩類。只要人是分兩類的，那么很多歧視性政策就不可避免的存在。我們講農民增收問題不是一兩年的事情，是長期的目標，農民就是要跟上整個中國收入水平提高的步伐，因此長期來看，戶籍制度是必須要改的。
《國際金融報》 (2004年02月13日 第三版)
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