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——陜西制訂拆遷條例的啟示
本報(bào)記者 謝聞南
2003年12月1日《陜西省城市拆遷補(bǔ)償管理?xiàng)l例》正式施行，這個(gè)地方性法規(guī)貫徹中央關(guān)于拆遷問(wèn)題的指示精神，體現(xiàn)了保護(hù)拆遷當(dāng)事人權(quán)益、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和立法為民思想。中
國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者近日專赴西安對(duì)起草該條例的有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了采訪。
不能僅僅代表
群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益
陜西省人大常委會(huì)副主任白云騰在接受本報(bào)記者專訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，制訂陜西省拆遷條例是他們2003年立法工作的重中之重，在全國(guó)人大還沒(méi)有這方面立法的情況下，這項(xiàng)工作具有探索性和創(chuàng)造性，始終堅(jiān)持的原則是立法為民。
他說(shuō)：“加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)是人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但不顧及他們的個(gè)體利益、眼前利益，與群眾的關(guān)系處理不好，得不到他們的支持和擁護(hù)，政府門口為此而上訪的人員增加，就會(huì)影響法律秩序和社會(huì)穩(wěn)定，遲滯城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。‘三個(gè)代表’不能說(shuō)只代表群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不考慮群眾的眼前利益，應(yīng)該說(shuō)，兩者利益是統(tǒng)一的，群眾利益是具體的。所以陜西省制訂拆遷條例，對(duì)于進(jìn)一步改善黨群關(guān)系、干群關(guān)系，樹立黨和政府的良好形象，也有一定的積極意義。”
白云騰說(shuō)，地方立法一般是二審?fù)ㄟ^(guò)，而這次拆遷條例是三審?fù)ㄟ^(guò)。這主要是因?yàn)榉课莶疬w問(wèn)題涉及面廣，政策性強(qiáng)，調(diào)整的利益關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，涉及到國(guó)家、拆遷當(dāng)事人、城市建設(shè)部門等方方面面，直接關(guān)系到群眾生產(chǎn)、生活的切身利益。
“我們把保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益作為著眼點(diǎn)，考慮的是在現(xiàn)實(shí)中群眾反映比較多的是這方面問(wèn)題。經(jīng)過(guò)對(duì)拆遷戶、開發(fā)商和兄弟省、市廣泛深入地調(diào)研和征求意見，充分吸取審議中委員們提出的建議，到三審稿大家都比較滿意了，結(jié)果高票通過(guò)。這對(duì)于今后的立法工作和依法治省會(huì)產(chǎn)生積極的影響。”
陜西省人大法制委員會(huì)主任委員趙國(guó)璽還向記者詳細(xì)介紹說(shuō)：“我們與開發(fā)商和群眾分別座談，拆遷條例修改稿在《陜西日?qǐng)?bào)》上公布，廣泛征求、聽取意見。當(dāng)時(shí)來(lái)信、來(lái)電、網(wǎng)上討論都很多，有的地方還推薦群眾代表來(lái)反映問(wèn)題和意見。
“過(guò)去拆遷中問(wèn)題很多，我們希望新條例能夠反映民意。我們?cè)谖靼病⑾剃?yáng)、漢中等地做了大量調(diào)研同時(shí)就如何確定拆遷中的法律關(guān)系，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范政府行為等重點(diǎn)問(wèn)題去浙江、上海等地考察。”
堅(jiān)持上位法精神
有所補(bǔ)充、完善和創(chuàng)新
白云騰在向記者談到《陜西省城市拆遷補(bǔ)償管理?xiàng)l例》的特點(diǎn)時(shí)說(shuō)，堅(jiān)持上位法的精神，但不是照搬國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，而是根據(jù)本省的許多具體問(wèn)題，有所補(bǔ)充，有所完善，有所創(chuàng)新，并對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題重點(diǎn)考慮：
根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格制定被拆遷房屋貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格，實(shí)際上是一個(gè)政府保護(hù)價(jià)，并規(guī)定對(duì)此應(yīng)當(dāng)舉行聽證，每半年公布一次，這對(duì)我們來(lái)說(shuō)是很大的進(jìn)步。
將對(duì)房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)和對(duì)估價(jià)的知情權(quán)、質(zhì)疑權(quán)交給被拆遷人。估價(jià)機(jī)構(gòu)不得與當(dāng)事人和管理部門任何一方存在利害關(guān)系，以貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行評(píng)估。設(shè)立專家評(píng)估委員會(huì)，作為對(duì)評(píng)估結(jié)果異議進(jìn)行行政裁決的一個(gè)前置程序和條件。這是為規(guī)范行政行為，避免隨意裁決。
明確土地使用權(quán)的補(bǔ)償，帶有院落的依法享有所占面積的土地使用權(quán)，按照市（縣）政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。原來(lái)二審稿沒(méi)有涉及這個(gè)問(wèn)題，有的同志擔(dān)心不易操作，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)取得的渠道比較復(fù)雜，但我們認(rèn)為，應(yīng)該按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)民事主體合法擁有的土地使用權(quán)進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)償。
從實(shí)際出發(fā)區(qū)別和確定被拆遷房屋的用途，規(guī)定不同的補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)改變房屋用途的情況我們也進(jìn)行了認(rèn)真的討論研究，2001年11月1日以前改為營(yíng)業(yè)用房的，應(yīng)當(dāng)持有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和交稅憑證，可以到產(chǎn)權(quán)登記部門進(jìn)行認(rèn)定。
白云騰強(qiáng)調(diào)，對(duì)于強(qiáng)制拆遷問(wèn)題的處理，他們慎之又慎。因?yàn)閷⒐窈戏ǖ姆课菟袡?quán)置于行政權(quán)的控制和支配之下，甚至將在一定條件下的國(guó)家征收行為和政府強(qiáng)制權(quán)力給予一個(gè)民事主體——拆遷人，這確實(shí)存在違反憲法、立法法、民法通則和合同法有關(guān)規(guī)定的問(wèn)題。
拆遷人作為民事主體不能行使強(qiáng)制拆遷權(quán)，所以，陜西省拆遷條例明確規(guī)定，拆遷人不得強(qiáng)行拆除被拆遷人房屋，不得采取斷水、斷電、斷氣以及封堵道路等手段強(qiáng)迫訂立協(xié)議，否則追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
他說(shuō)，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》要求“推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”，不能因?yàn)椴疬w涉及利益巨大、關(guān)系復(fù)雜，就使行政行為受到干擾而“走形”，因此陜西省拆遷條例還對(duì)行政不作為作出了監(jiān)察及處罰的規(guī)定。
為了使拆遷工作能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的實(shí)際情況量力而行，避免“政績(jī)工程”，該條例還規(guī)定市（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾意見，制訂房屋拆遷的中長(zhǎng)期計(jì)劃和年度計(jì)劃，并向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，向上一級(jí)人民政府備案。
平衡利益關(guān)系
保護(hù)拆遷當(dāng)事人權(quán)益
陜西省人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任委員趙國(guó)璽向記者談起了制訂陜西省拆遷條例的感想：“政府認(rèn)為這個(gè)法不能束縛加快城市建設(shè)的手腳；開發(fā)商說(shuō)投資開發(fā)不是搞慈善機(jī)構(gòu)，要有回報(bào)，如果限制太多，就干不了留不住了，要求保護(hù)自身權(quán)益；拆遷戶反映的核心問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，給的錢買不到同等地段面積的房子，我窮一點(diǎn)，10平米的房子，還能安居樂(lè)業(yè)，但現(xiàn)在拆了連住的地方都沒(méi)有了。另外是安置不到位，引起的矛盾很多。”
他說(shuō)：“在這三者關(guān)系處理中，我們把重點(diǎn)放在保護(hù)被拆遷人和拆遷人的合法權(quán)益，規(guī)范拆遷當(dāng)事人的行為，對(duì)野蠻拆遷加大執(zhí)法力度，重點(diǎn)保護(hù)弱勢(shì)群體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，體現(xiàn)立法為民、執(zhí)政為民的精神。要保護(hù)大多數(shù)老百姓的利益，不能失去民心，這關(guān)系到我們執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固，這是我們的立法宗旨和指導(dǎo)思想。”
他特別談到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則下的拆遷和政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，“必須取消政府統(tǒng)一拆遷的做法，實(shí)現(xiàn)政企分開，‘拆遷指揮部’或‘拆遷辦’不再具有直接從事拆遷活動(dòng)的合法性；政府從直接參與拆遷過(guò)渡到宏觀管理，對(duì)于拆遷活動(dòng)，政府也不是完全沒(méi)有責(zé)任，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)拆遷過(guò)程的監(jiān)管，平衡各種利益關(guān)系，保護(hù)拆遷當(dāng)事人特別是被拆遷人的合法權(quán)益。”
白云騰最后介紹說(shuō)：“陜西省拆遷條例制定出來(lái)后，下面反應(yīng)比較好。當(dāng)然，目前關(guān)鍵還在于實(shí)施。我們正加強(qiáng)條例的宣傳力度，讓群眾運(yùn)用好這個(gè)法規(guī)；同時(shí)抓好執(zhí)法隊(duì)伍的法規(guī)培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平；省人大也要進(jìn)行日常的監(jiān)督，檢查法規(guī)的遵守和執(zhí)行情況，如果市（縣）制定的‘辦法’與省條例相抵觸，就應(yīng)該進(jìn)行修改。”
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