蘇楊

　　我國地大物博，無論自然寶庫還是景觀資源都數不勝數，因此才分門別類有了自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園四種分類。這四種分類，哪個都有嚴格的標準，都有自己特征鮮明的要求，在哪個類別里要排上號都不是易事。但奇怪的是，有的地方就能齊頭并進，一地掛兩牌不稀罕，四面出擊也不乏其主。例如新疆天池既是省級自然保護區也是 國家級風景名勝區，九寨溝身兼國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園三塊牌子，湖南張家界武陵源在不大的范圍內更是集國家級森林公園、自然保護區、地質公園、風景名勝區四塊牌子于一體。

　　這種“一女多嫁”的事，要是擱到個人頭上，即便不是大逆不道，也不足為人所道。但地方上這種事卻大行其道，不得不讓人深思其中的“道道”。

　　我國的各類自然遺產大多采取屬地管理。從地方的角度看，掛牌子當然是為了避免師出無名的尷尬。大家爭相掛牌子、上級別，主要還是看中了其后的撥款機制、項目機制等帶來的直接經濟效益和知名度與顯示度帶來的無形資產等間接經濟效益。

　　保護區可以爭取國家投資和貸款，風景名勝區可以開展旅游，森林公園可以進行綜合開發，這都是有效益的事，因此同一塊區域難免重疊設置自然保護區、風景名勝區、森林公園等，實際上是想將方方面面的可利用資源一網打盡。

　　由于在這四類管理體系中我國最先組織起來的是自然保護區，而自然保護區的管理是最嚴格的，許多自然保護區為了不被政策限制，利用幾套評審體系在資源要求上的共同點和開發限制上的不同點，再掛一塊牌子，就能兩手都抓錢。但這種“一地兩用”不僅引起了不同管理部門間的沖突，也給地方故意混淆二者管理界限、無序開發留下了突破口。有些地方甚至在地方領導的“統籌”下遇什么事打什么牌子，以致對保護區的違規開發案件近年來居高不下，幾類自然遺產的管理都出現有法不依、執法不嚴的現象。這也難怪，幾塊牌子間的漏洞太多了。

　　這種現象的出現不能只歸咎于地方的功利心，也與不切實際的保護目標和傳統的保護思路有關。這四類自然遺產中，數量最多、面積最大、要求最嚴的是自然保護區。我國對自然保護區的傳統保護思路是嚴格保護，保護區建設和管理采取的方針是早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善，因此我國需要嚴格保護的保護區比例（71.25％）全球第一，保護區發展的速度全球第一，保護區所占國土面積比例已經超過許多發達國家。

　　而實際上我國國力并不足，因此我國保護區的單位面積投資全球倒數第一。由于做力不能及的事，保護區的先劃后建和只為在數量上完成計劃的做法形成了這樣的現實：劃了也就劃了，該怎么開發還是怎么開發，多的這塊牌子想用時才用。例如新疆哈納斯自然保護區在被升為國家級后，仍然奈何不了布爾津縣政府的旅游開發行動。地方政府為了便于開發，一方面仍然保留保護區的牌子以便申請經費，一方面又在爭掛風景名勝區的牌子以便旅游開發。

　　對這種財迷心竅的地方政府來說，在經濟效益面前一切牌子都是紙老虎。這種情況實際上在天池保護區早就出現過。只注重掛牌子，最后的結果很可能是批而不建、建而不管、管而不力。所以，盡管我國的保護區的發展速度遙遙領先，面積比例超過多數發達國家，事實上這些數字與教育系統“兩基”的普及率、環保系統淮河的“零點行動”達標率一樣，都借鑒了游擊戰的精華：虛實結合，自然遺產被劃為保護區后并沒有得到應有的保護。

　　事實上，一方面我國沒有這么大的財力嚴格保護這么多的保護區，另一方面，也無這樣的必要。據WCMA（世界保護監測中心）的數據，我國需要嚴格包含保護的保護區僅占7％，這意味著有很多保護區其實不應該進入保護區的行列，掛上別的牌子、享受別的政策可能更合乎經濟社會的發展需要。我國這種日進千里的保護區的數量增加，其實不如分清楚了，哪些是需要由國家來買單的，哪些是可以讓商人來發財地方來發展的。

　　應該說，這幾塊牌子的界限是清楚的。例如，我國的風景名勝區與自然保護區在主要功能上有著本質區別：風景名勝區主要是為了對資源的合理開發利用，以滿足人們對休閑生活的需要；自然保護區則主要是為了保護對人類可持續發展具有重要意義的生態環境。

　　功能與性質的不同，決定了風景名勝區與自然保護區在處理保護與利用關系方面的根本差異。因此，二者在管理方針和方式上也應有明顯區別而不能混同。而我國的風景名勝區與自然保護區的重疊設置后，由于二者功能存在顯著差異，重疊設置削弱了各自的功能，既不利于自然保護區的保護，也不利于風景名勝區的利用和管理。

　　如果將風景名勝區按自然保護區的要求來管理，不僅會由于缺少市場機制介入后的資金遲滯名勝區的開發，使這塊國有資源難以全面發揮滿足國民文化生活的作用，還會分散國家的本來就有限的自然保護資金，耽誤真正該保護的保護區實行嚴格保護。在財力不夠的情況下，有進有退，把有限的經費用到有限的需要嚴格保護的保護區提高管理水平上，讓該保護的得到保護，其余的可以發揮市場機制的能動性，在發展中保護。畢竟開展旅游本身也要靠綠水青山來當商標，許多級別較低的保護區大部分還是可恢復資源、可建設資源。與其力不從心地口頭管理，不如換塊牌子循規蹈矩地市場開發。

　　我們已經進入了民族盛世，該保護的資源不僅是祖傳的家當，更是我們從子孫后輩那兒借來的，因此要掛對牌子，免得民族盛世里出現讓今人亂來讓后人嘆息的敗家子。但也不要強行把本來該我們這代人吃的飯搶過去，標上遺產。與其亂掛牌，不如逐個甄別，把能吹竽的養起來，讓充數的到市場上去大顯身手，以免辜負了我國的地大物博和牌子眾多。

　　《市場報》 (2004年02月06日 第十五版)