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關(guān)于投資項(xiàng)目的審批過(guò)程，浮現(xiàn)在投資者腦海里的景象便是辦手續(xù)不知道要辦多久，蓋章不知道要蓋多少，沒完沒了地審批。目前中國(guó)的投資體制，是隨著建國(guó)初期大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)而逐步形成的。這一制度在近30余年間始終如一地貫徹著，不知讓多少投資者深感頭痛。
在這期間，政府作為惟一的投資主體，企事業(yè)單位不能獨(dú)立進(jìn)行投資；政府決定建設(shè)具體項(xiàng)目，通過(guò)財(cái)政撥款方式進(jìn)行投資，由行政部門安排設(shè)計(jì)和施工，項(xiàng)目建成后由行政部
門任命廠長(zhǎng)，安排生產(chǎn)、銷售。改革開放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的自主權(quán)一步步擴(kuò)大，在項(xiàng)目管理上也實(shí)施過(guò)大包干、法人監(jiān)督制、項(xiàng)目監(jiān)理制等一系列改革，但并沒有觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中投資體制的根本-依靠行政權(quán)力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批。這種投資體制下沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的"四位一體"模式，即項(xiàng)目資金從國(guó)家到各級(jí)財(cái)政、計(jì)劃等部門，其投資、建設(shè)、管理、使用等基本被少數(shù)權(quán)力部門和個(gè)人控制，項(xiàng)目在高度壟斷、封閉的狀態(tài)下層層審批，缺乏有效監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，容易導(dǎo)致暗箱操作和層出不窮的腐敗。在這種體制下中國(guó)的項(xiàng)目建設(shè)沒有持續(xù)性，按目前的管理體制，國(guó)有單位的大中型項(xiàng)目由主管部門或地方政府提出，由國(guó)家發(fā)改委審批，由財(cái)政撥款或銀行貸款，由建設(shè)部門管建設(shè)過(guò)程的設(shè)計(jì)、施工，建成運(yùn)行后由財(cái)稅部門負(fù)責(zé)國(guó)家資金的回收。各部門各管一段，前邊的不過(guò)問(wèn)后邊的事情，后邊的不了解前邊的情況，常常各唱各的調(diào)，如果項(xiàng)目效益好，大家都有功勞；效益不好，卻找不到應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的部門。部門分割下的協(xié)調(diào)不順極大增加運(yùn)作成本，這也是投資效益低下的一個(gè)重要原因。
十六屆三中全會(huì)提出了深化投資體制改革的決定，目前投資體制改革方案已上報(bào)國(guó)務(wù)院討論，我們仿佛已聽到改革方案出臺(tái)的腳步聲，此次改革的核心內(nèi)容就是改革投資領(lǐng)域中的行政審批制度，對(duì)企業(yè)投資不再進(jìn)行審批管理，代之以政府核準(zhǔn)和登記備案制。確定政府在經(jīng)濟(jì)生活中的投資活動(dòng)所扮演的角色，放棄過(guò)去投融資體制中通過(guò)行政手段配置資源的角色，把這項(xiàng)功能留給市場(chǎng)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，投資行政審批改革朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正確的方向邁進(jìn)了一大步。但這項(xiàng)改革能否落實(shí)，要依靠法律和法規(guī)的監(jiān)管。核準(zhǔn)制一定要建立相關(guān)的法律法規(guī)，以此為依據(jù)。如果法律法規(guī)不健全，負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的政府部門的自由裁量權(quán)過(guò)大，核準(zhǔn)也就與審批制差不多了。因此，挑戰(zhàn)30余年審批制光靠一個(gè)投資體制方案的出臺(tái)就能成功是不現(xiàn)實(shí)的，還需要采取相應(yīng)的配套措施。
促進(jìn)投融資體制改革的近期措施
○張漢亞
當(dāng)前的投融資體制改革應(yīng)圍繞“培育市場(chǎng)、規(guī)范行為、完善管理、強(qiáng)化調(diào)控”展開。總的方向是要在政府宏觀調(diào)控下更多地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，真正做到“該管的堅(jiān)決管好，不該管的堅(jiān)決放開。”具體是3個(gè)重點(diǎn)，一是進(jìn)一步縮小政府審批范圍，確定企業(yè)的投資主體地位。二是規(guī)范政府投資行為，推進(jìn)政府投資決策的科學(xué)化、規(guī)范化，增強(qiáng)透明度和公開性，簡(jiǎn)化程序，提高效率，建立健全政府投資決策的約束機(jī)制。三是改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式，實(shí)現(xiàn)由主要借助行政審批向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律和必要的行政手段轉(zhuǎn)變，注重間接調(diào)控方式，發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)、政策引導(dǎo)、信息發(fā)布以及規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入的作用。
繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革
1.縮小政府投資審批范圍
對(duì)投資項(xiàng)目性質(zhì)實(shí)行分類管理辦法。對(duì)需要利用國(guó)家財(cái)政性投資和產(chǎn)業(yè)政策限制的項(xiàng)目，不論項(xiàng)目投資規(guī)模大小，仍然維持現(xiàn)有的審批制管理辦法；對(duì)不需要國(guó)家財(cái)政性資金支持、但項(xiàng)目建設(shè)涉及國(guó)家安全、重要資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局的重大項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)制管理辦法；對(duì)不需要國(guó)家投資、能夠自行平衡建設(shè)資金和落實(shí)建設(shè)條件的一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行備案登記制管理辦法。逐步縮小納入政府投資審批的范圍。
2.改革審批方式，簡(jiǎn)化審批程序
對(duì)仍然保留審批制管理的項(xiàng)目，也要改變目前按項(xiàng)目投資額大小劃分審批權(quán)限的辦法，逐步過(guò)渡到按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行審批。對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策允許和鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)項(xiàng)目，可提高審批限額，簡(jiǎn)化審批程序(例如只審批項(xiàng)目建議書，不再審批可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告)，擴(kuò)大企業(yè)自主決策權(quán)；對(duì)產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展的行業(yè)和熱點(diǎn)投資項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)上收審批權(quán)限，從嚴(yán)審批；對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策禁止的項(xiàng)目，則逐步以立法形式代替行政管制。
3.進(jìn)行項(xiàng)目備案制試點(diǎn)
對(duì)不需要國(guó)家投資和平衡外部建設(shè)條件，并且屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策允許和鼓勵(lì)類的企事業(yè)單位的投資項(xiàng)目，今后應(yīng)原則上逐步實(shí)行項(xiàng)目備案登記制度，目前可選擇幾個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)。備案制要求投資者在項(xiàng)目開工前將包含建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、工程質(zhì)量和工期要求、投資預(yù)算、資金來(lái)源等內(nèi)容的項(xiàng)目相關(guān)材料，報(bào)送政府投資主管部門，辦理備案登記手續(xù)。可考慮由所在城市的發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)承擔(dān)此項(xiàng)工作。投資項(xiàng)目備案登記管理辦法，由國(guó)家投資主管部門制定和頒布。
4.完善基建、技改投資統(tǒng)一管理后的配套管理措施
在基建和技改投資管理職能全面整合后，投資項(xiàng)目不再有此劃分，應(yīng)避免1988年原國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)委合并時(shí)、在國(guó)家計(jì)委內(nèi)部仍然實(shí)行基建和技改投資分設(shè)機(jī)構(gòu)、分別進(jìn)行管理的辦法。要以產(chǎn)業(yè)和行業(yè)為核心設(shè)立相應(yīng)投資管理機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)基建和技改投資管理的全面整合，并統(tǒng)一納入改革后的審批范圍和程序。在審批制度沒有徹底改革前，考慮政策的連續(xù)性，對(duì)國(guó)債支持的技改項(xiàng)目審批程序可適當(dāng)簡(jiǎn)化。
5.增加政府投資審批部門工作的透明性
政府投資主管部門應(yīng)將各類需審批投資項(xiàng)目的前期工作深度、項(xiàng)目審批條件、審批時(shí)限、需報(bào)送的相關(guān)材料等及時(shí)向社會(huì)公示，以便接受投資者和社會(huì)公眾全面監(jiān)督，增強(qiáng)審批透明性；同時(shí)要努力提高審批質(zhì)量和效率。對(duì)越權(quán)審批或?qū)徟鷷r(shí)間超過(guò)規(guī)定時(shí)限、給投資者造成嚴(yán)重?fù)p失的部門或直接責(zé)任人，要追究相關(guān)行政乃至法律責(zé)任，增強(qiáng)投資項(xiàng)目審批部門責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。
建立健全投資的責(zé)任約束機(jī)制
1.明確各類投資主體的投資范圍分工
除特殊情況外，政府一般不再對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資由企業(yè)投資主體承擔(dān)。理順中央和地方政府的投資分工范圍。中央政府主要承擔(dān)跨區(qū)域、跨部門的重大社會(huì)公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資活動(dòng)；區(qū)域性的社會(huì)公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，則主要由地方政府承擔(dān)。
2.建立國(guó)家授權(quán)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資主體
結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，由投資主管部門和國(guó)有資產(chǎn)管理部門共同協(xié)商，選擇一批資產(chǎn)雄厚、經(jīng)營(yíng)良好、管理健全、自我約束能力較強(qiáng)、具有行業(yè)排頭兵性質(zhì)的大型國(guó)有企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，在“產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)”的基礎(chǔ)上，成為國(guó)家或地方政府授權(quán)的產(chǎn)業(yè)投資主體。
國(guó)家授權(quán)投資主體要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、債務(wù)償還、國(guó)有資產(chǎn)保值增值實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)，國(guó)家主管部門通過(guò)選派法人代表，與之簽訂資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合同，審核其發(fā)展規(guī)劃、重大投融資決策和預(yù)決算，考核業(yè)績(jī)，通過(guò)這些手段，對(duì)國(guó)家授權(quán)投資主體的行為進(jìn)行監(jiān)督，但不直接干預(yù)其投融資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
3.推行公益性投資的“項(xiàng)目招標(biāo)制”和“財(cái)政報(bào)帳制”
積極推進(jìn)公共事業(yè)投資項(xiàng)目的“項(xiàng)目招標(biāo)制”和“財(cái)政報(bào)帳制”建設(shè)方式。純公益性的公共事業(yè)投資項(xiàng)目，由于沒有直接經(jīng)濟(jì)效益、投資無(wú)法回收，因而只能依靠政府財(cái)政性資金投入和依托政府公共事業(yè)管理部門來(lái)組織建設(shè)。但政府公共事業(yè)投資項(xiàng)目也要充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，節(jié)約投資和提高效率。當(dāng)前應(yīng)積極推進(jìn)政府公共事業(yè)投資項(xiàng)目的“項(xiàng)目招標(biāo)制”和“財(cái)政報(bào)帳制”建設(shè)方式。
“項(xiàng)目招標(biāo)制”是指政府對(duì)純公益性的公共事業(yè)項(xiàng)目，在核定建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和政府出資額、政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定后，通過(guò)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)向社會(huì)公開招標(biāo)，選擇項(xiàng)目承建商和運(yùn)營(yíng)商，由承建商和運(yùn)營(yíng)商具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)或建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)管理。這樣既有利于降低工程造價(jià)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，也有利于促進(jìn)政府公共事業(yè)部門從日常繁重的微觀項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理事務(wù)中解脫出來(lái)，而把主要精力放在宏觀管理和監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作上，提高管理效率。
“財(cái)政報(bào)帳制”建設(shè)方式，則是指對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，改變目前由計(jì)劃部門和財(cái)政部門先行下達(dá)項(xiàng)目投資計(jì)劃、撥付建設(shè)資金的做法，而是在建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和總預(yù)算確定后，由政府公共事業(yè)管理部門向財(cái)政部門預(yù)借部分建設(shè)資金，先行組織建設(shè)，然后再向財(cái)政部門報(bào)帳核銷。財(cái)政部門對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目中不合理支出有權(quán)拒絕報(bào)銷和撥付資金，項(xiàng)目建設(shè)不能夠報(bào)銷的費(fèi)用支出由政府公共事業(yè)管理部門和項(xiàng)目單位自行承擔(dān)。這樣既可提高財(cái)政性資金使用透明度，防止“黑箱”操作，又可增強(qiáng)公共事業(yè)管理部門和相關(guān)單位責(zé)任意識(shí)，提高財(cái)政性資金使用效益和效率。
4.強(qiáng)化對(duì)政府出資項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度
強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)、稽查與后評(píng)價(jià)制度。各級(jí)政府的審計(jì)和項(xiàng)目稽查機(jī)構(gòu)，要對(duì)政府出資建設(shè)的重大項(xiàng)目的投資決策、工程招投標(biāo)、材料設(shè)備采購(gòu)、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用情況以及投資概預(yù)算控制等實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督檢查。
建立健全政府投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度，政府每年可選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢公司和投資研究機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效情況進(jìn)行后評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為今后同類項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒。
加強(qiáng)中央政府的調(diào)控能力
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，隨著市場(chǎng)機(jī)制作用的逐漸強(qiáng)盛，中央政府在經(jīng)濟(jì)管理中逐漸減少了行政命令方法的使用，國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)投資的調(diào)控能力也隨之不斷減弱，在一些年份幾乎出現(xiàn)失控狀況。要避免再出現(xiàn)這種狀況，不可能再恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全靠行政命令的辦法，而要通過(guò)投資體制改革，建立一系列適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理方法和調(diào)控手段，來(lái)提高中央政府的調(diào)控能力。
1.提高計(jì)劃的權(quán)威性
國(guó)家計(jì)劃和規(guī)劃是包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的許多國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)投資進(jìn)行調(diào)控的重要工具，許多國(guó)家是通過(guò)計(jì)劃去引導(dǎo)投資者的投資方向，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的。
我國(guó)曾是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但長(zhǎng)期以來(lái)出現(xiàn)的計(jì)劃脫離現(xiàn)實(shí)，隨意更改，執(zhí)行過(guò)程中沒有監(jiān)督，缺少事后的總結(jié)與提高等等一系列違背計(jì)劃使用原則和規(guī)律的做法，使我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃對(duì)投資主體行為難以起到引導(dǎo)作用，反過(guò)來(lái)又使現(xiàn)實(shí)發(fā)展與計(jì)劃產(chǎn)生很大的背離。因此，恢復(fù)計(jì)劃的權(quán)威性，使投資主體重視國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃并使自己的投資行為與之相適應(yīng)，對(duì)加強(qiáng)國(guó)家投資宏觀調(diào)控具有重要的意義。
恢復(fù)國(guó)家計(jì)劃的權(quán)威性，首先要提高計(jì)劃的質(zhì)量，使計(jì)劃既要反映政府對(duì)國(guó)家的發(fā)展意向，又要符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，計(jì)劃既不冒進(jìn)，也不保守。為此，應(yīng)改變計(jì)劃只是反映國(guó)家意志的制定方法。在制定國(guó)家計(jì)劃時(shí)，要加強(qiáng)調(diào)查研究，以科學(xué)預(yù)測(cè)為依據(jù)，對(duì)計(jì)劃進(jìn)行可行性分析與論證。其次，在國(guó)家計(jì)劃制定之后，不能任意更改，政府部門應(yīng)以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃為工作目標(biāo)，如果國(guó)家政府部門都不認(rèn)真執(zhí)行計(jì)劃，是無(wú)法建立起計(jì)劃的權(quán)威的。第三是建立計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)指令性計(jì)劃要嚴(yán)格執(zhí)行，任何人、任何部門都不能例外；對(duì)指導(dǎo)性計(jì)劃要加強(qiáng)指導(dǎo)并為其執(zhí)行提供良好的條件。第四是建立計(jì)劃的后評(píng)價(jià)制度，在計(jì)劃期結(jié)束后對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，達(dá)到不斷提高計(jì)劃質(zhì)量的目的。
2.重視使用經(jīng)濟(jì)手段
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,經(jīng)濟(jì)杠桿是國(guó)家調(diào)控固定資產(chǎn)投資的有效工具。合理利用稅收、價(jià)格、利率、證券發(fā)行、金融和貨幣政策等可以由國(guó)家直接控制的經(jīng)濟(jì)手段去調(diào)控投資主體的投資行為，往往要比行政命令更容易見效，而且可以避免行政命令產(chǎn)生的一些弊端。
利用稅收調(diào)控主要是通過(guò)設(shè)置與投資有關(guān)的稅收，或?qū)ΜF(xiàn)有的一些稅實(shí)行減收和免收的辦法去調(diào)控投資主體的投資行為。如：征收投資方向調(diào)節(jié)稅；對(duì)企業(yè)為進(jìn)行技術(shù)改造而進(jìn)口的高新技術(shù)設(shè)備，減免進(jìn)口環(huán)節(jié)的一些稅收；對(duì)企業(yè)利用盈利投入國(guó)家鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目的資本金和還貸資金，退還部分或全部企業(yè)所得稅；對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目，在其投產(chǎn)后一定時(shí)期內(nèi)減免企業(yè)所得稅等等；這些都是對(duì)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)有一定作用的措施。
價(jià)格調(diào)控是國(guó)家通過(guò)對(duì)其控制價(jià)格的產(chǎn)品制訂優(yōu)惠性價(jià)格的辦法，提高投資主體對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目投資的積極性。具體可從兩方面采取措施：一是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所需購(gòu)買的主要設(shè)備或高科技設(shè)備由國(guó)家財(cái)政給予一定比例的價(jià)格補(bǔ)貼；二是對(duì)國(guó)家控制價(jià)格的產(chǎn)品項(xiàng)目，在投產(chǎn)后一定時(shí)期維持較高的價(jià)格，使項(xiàng)目建設(shè)能獲得較好收益，如：已在一些鐵路新線上執(zhí)行過(guò)的新路新價(jià)等等。
利率調(diào)控可分為兩個(gè)層次，一是用于對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模進(jìn)行調(diào)控，普遍提高金融機(jī)構(gòu)的貸款利率可以在一定程度上抑制投資規(guī)模的過(guò)快增長(zhǎng)，普遍降低金融機(jī)構(gòu)的貸款利率對(duì)增加投資總量則有一定的支持作用。二是用于投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要是對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目在貸款利率上給予優(yōu)惠，由政策性銀行對(duì)該項(xiàng)目發(fā)放軟貸款，或者由國(guó)家財(cái)政為該項(xiàng)目從商業(yè)銀行取得的貸款貼息。
國(guó)家掌握的建設(shè)債券發(fā)行和企業(yè)股票上市的批準(zhǔn)權(quán)，都可以用來(lái)支持國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)，增加投資主體向這些項(xiàng)目投資的積極性，達(dá)到調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的目的。
金融和貨幣政策是國(guó)家控制全社會(huì)資金總量和流向的重要手段，固定資產(chǎn)投資是社會(huì)資金使用的主要方向之一，項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集要受國(guó)家金融貨幣政策和法規(guī)的約束。1993年以來(lái)國(guó)家宏觀調(diào)控所取得的成果表明，在經(jīng)濟(jì)趨于過(guò)熱時(shí)，緊縮的金融和貨幣政策對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的調(diào)控是非常有效的；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足時(shí)，采取積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，國(guó)家發(fā)債由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)方面的建設(shè)，對(duì)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展也是非常有效的。在廣大投資主體和金融機(jī)構(gòu)對(duì)投資決策逐漸趨于理性、更加注重投資效益之后，金融和貨幣政策對(duì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的影響會(huì)更大。
3.實(shí)行嚴(yán)格的法律約束
法律和法規(guī)是對(duì)社會(huì)成員行為進(jìn)行約束的有效手段，投資調(diào)控就是要對(duì)投資主體的投資行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束，法律和法規(guī)自然是不可少的。
固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目的建設(shè)涉及到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的多個(gè)方面，因此，許多方面的法律和法規(guī)都能對(duì)其起到約束作用，如：關(guān)于土地和其它資源的開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、籌資和融資、城市規(guī)劃、企業(yè)組建、招投標(biāo)、合同執(zhí)行、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等方面的法律和法規(guī)。完善法制建設(shè)和法律約束機(jī)制，不僅僅是建立各種法律和法規(guī)，還包括法律和法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督，這應(yīng)該成為當(dāng)前我國(guó)法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。
4.建立有效的信息導(dǎo)向制度
政府的信息導(dǎo)向方法有兩種，一是信息發(fā)布制度，即由國(guó)家和地方政府有關(guān)部門，在其管理范圍內(nèi)定期公開發(fā)布有關(guān)的行業(yè)、地區(qū)、技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用信息。二是培訓(xùn)制度，即由政府或政府委托有關(guān)單位定期舉辦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班，向他們傳達(dá)有關(guān)信息。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如法國(guó)、瑞典都有以中小企業(yè)為對(duì)象的技術(shù)服務(wù)中心或類似機(jī)構(gòu)，定期培訓(xùn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，向他們通報(bào)各種有關(guān)信息，平時(shí)則為他們提供信息咨詢，作為政府對(duì)中小企業(yè)投資引導(dǎo)和服務(wù)的主要途徑。
建立項(xiàng)目的效益保證制度
提高全社會(huì)投資效益是投資體制改革的根本目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，除了要建立合理、高效的宏觀管理體制之外，還要建立使宏觀調(diào)控目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的效益保證制度。
1.落實(shí)投資決策者責(zé)任制
項(xiàng)目決策是決定投資效益的首要因素，投資決策者樹立效益第一的觀念是解決目前投資建設(shè)領(lǐng)域許多問(wèn)題的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有單位投資決策者的利益與投資項(xiàng)目的成敗沒有必然的聯(lián)系，成功了可以顯示政績(jī)，失敗了只當(dāng)是交學(xué)費(fèi)，沒有任何責(zé)任。在這種體制下，自然難免“投資饑渴癥”蔓延，無(wú)論是投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)，還是投資效益都難以控制，國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)現(xiàn)象幾乎無(wú)法避免，而且愈演愈烈。這是長(zhǎng)期以來(lái)投資規(guī)模難以控制、投資結(jié)構(gòu)難以調(diào)整、投資效益差的主要癥結(jié)之一。為此，應(yīng)該建立“誰(shuí)投資，誰(shuí)決策，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的責(zé)任制度。具體可在以下幾個(gè)方面采取措施：
(1)執(zhí)行誰(shuí)出錢，誰(shuí)決策項(xiàng)目的制度。國(guó)家有關(guān)部門只審批使用國(guó)家預(yù)算資金、建設(shè)債券、建設(shè)基金等財(cái)政性資金和政策性貸款的建設(shè)項(xiàng)目；地方政府和國(guó)家授權(quán)企業(yè)審批自己投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目；當(dāng)有多個(gè)出資主體時(shí)，應(yīng)共同協(xié)商審批。使用銀行貸款的項(xiàng)目，應(yīng)該讓貸款銀行參加可行性論證會(huì)，讓其了解項(xiàng)目情況，決定是否貸款，但沒有審批權(quán)。
(2)推廣并認(rèn)真貫徹執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，落實(shí)該制度中各項(xiàng)管理制度和責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定，理順各方面關(guān)系。按法人責(zé)任制要求選擇有工作能力、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、作風(fēng)正派的人負(fù)責(zé)和管理項(xiàng)目的建設(shè)工作。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目較少，缺少有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理人員的單位，如學(xué)校、醫(yī)院等等建設(shè)項(xiàng)目，上級(jí)主管部門或建設(shè)主管部門要幫助搞好項(xiàng)目建設(shè)管理工作。
(3)責(zé)任制的關(guān)鍵是能否落實(shí)，國(guó)家主管部門要嚴(yán)格考核授權(quán)投資主體和項(xiàng)目法人的業(yè)績(jī)，并酌情給予獎(jiǎng)勵(lì)和處罰。可在國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目中選擇幾個(gè)管理好的和差的典型，對(duì)其項(xiàng)目決策者和執(zhí)行負(fù)責(zé)人給予事先規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，并進(jìn)行廣泛宣傳，認(rèn)真執(zhí)行是使人們認(rèn)真對(duì)待各項(xiàng)制度和合同的重要因素。
(4)嚴(yán)明法紀(jì)，對(duì)因個(gè)人失職、失誤、以權(quán)謀私而給國(guó)有項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)重大損失的，不但要給予行政處罰，還應(yīng)進(jìn)行法律制裁。
2.嚴(yán)格可行性論證制度
雖然國(guó)家從80年代初期就要求國(guó)有大中型項(xiàng)目的建設(shè)必須進(jìn)行嚴(yán)格的可行性分析論證，得出可行的結(jié)論之后才能投入建設(shè)，但是到目前為止，有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)有大中型項(xiàng)目不能認(rèn)真地進(jìn)行可行性論證，許多可行性論證是“可批性”論證，為了項(xiàng)目能獲得批準(zhǔn)，不惜違背科學(xué)和客觀實(shí)際而造假，這是許多項(xiàng)目建成后得不到預(yù)想效益的關(guān)鍵所在。另外，由于論證時(shí)間倉(cāng)促、相關(guān)信息的缺乏等原因也使一些可行性論證失真。為了提高可行性論證的質(zhì)量，可在以下幾個(gè)方面采取措施：
(1)規(guī)定凡有國(guó)有資產(chǎn)投入的項(xiàng)目，都必須進(jìn)行可行性論證，認(rèn)為可行之后，才能投入建設(shè)。對(duì)未經(jīng)可行性論證就開始建設(shè)的項(xiàng)目，要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)經(jīng)可行性論證認(rèn)為不可行的項(xiàng)目，堅(jiān)決不能建設(shè)，并應(yīng)給得出“不可行”結(jié)論的論證單位一定的獎(jiǎng)勵(lì)。
(2)堅(jiān)決杜絕“首長(zhǎng)項(xiàng)目”和“顯示政績(jī)工程”。這個(gè)問(wèn)題是把可行性論證變成可批性論證的主要原動(dòng)力，也是多年以來(lái)難以解決的問(wèn)題。建立相應(yīng)的限制制度并通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)“政企分離”和“政資分離”是防止這類事件發(fā)生的有效措施。
(3)改變可行性論證費(fèi)用由建設(shè)單位從項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用中直接支付的辦法。應(yīng)從國(guó)家和地方政府的投資中劃出一部分項(xiàng)目前期論證費(fèi)，由投資主管部門掌握，項(xiàng)目立項(xiàng)后，由主管部門選擇可行性論證隊(duì)伍，并根據(jù)工作的數(shù)量和質(zhì)量支付論證費(fèi)用。
如果論證可行并批準(zhǔn)建設(shè)了，再?gòu)慕ㄔO(shè)費(fèi)用中扣除這部分費(fèi)用。
3.完善各項(xiàng)外部監(jiān)督制度
固定資產(chǎn)投資涉及許多部門的管理權(quán)限，如土地、環(huán)保、資源管理、工商管理、城市規(guī)劃等等，這些部門職能的認(rèn)真履行，以及人民代表大會(huì)和廣大群眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用的監(jiān)督制度的認(rèn)真執(zhí)行，對(duì)各類投資主體的投資行為都會(huì)有一定的制約。不斷完善并堅(jiān)決執(zhí)行這些制度，有助于國(guó)家投資宏觀調(diào)控的順利進(jìn)行。
審計(jì)是督促國(guó)有資產(chǎn)投資決策和建設(shè)管理人員合理使用建設(shè)資金、及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用問(wèn)題的有效手段。國(guó)家審計(jì)署和各地的審計(jì)部門要統(tǒng)一安排對(duì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的定期審計(jì)，內(nèi)容應(yīng)包括立項(xiàng)審計(jì)、建設(shè)執(zhí)行審計(jì)和竣工審計(jì)等等；國(guó)有大中型項(xiàng)目的投資方應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)定期進(jìn)行審計(jì)；對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)處理，才能起到審計(jì)的作用。
4.建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度
后評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)之后的若干年(一般是2-4年)內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)的結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)、施工等方面的質(zhì)量進(jìn)行的評(píng)價(jià)。進(jìn)行后評(píng)價(jià)主要是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為以后的建設(shè)項(xiàng)目提供借鑒；同時(shí)主管部門可據(jù)此對(duì)比項(xiàng)目可行性論證的預(yù)測(cè)結(jié)果與實(shí)際運(yùn)營(yíng)的差距，評(píng)定可行性論證的質(zhì)量，并予以公布，作為評(píng)定可行性論證單位業(yè)績(jī)的主要依據(jù)。
投融資體制改革采取的配套措施
○張漢亞
為了使國(guó)家能有效地對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資進(jìn)行調(diào)控，達(dá)到充分利用社會(huì)資源，提高投資項(xiàng)目效益的目的，需要采取一系列配套措施。
規(guī)范社會(huì)咨詢服務(wù)體系
投資主體往往會(huì)因?yàn)槿肆Αr(shí)間、專業(yè)、信息資源、經(jīng)驗(yàn)和水平等方面的限制，而難以正確地決策和管理好項(xiàng)目的建設(shè)。社會(huì)上的規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目評(píng)估、財(cái)務(wù)、法律、信息、監(jiān)理等投資咨詢服務(wù)單位，可以成為投資主體提高決策水平和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的好幫手。目前我國(guó)已經(jīng)建立了一定數(shù)量的建設(shè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，但由于各種原因，這些咨詢服務(wù)行業(yè)中較為普遍地存在著管理混亂，資質(zhì)與水平不符，不按科學(xué)規(guī)律辦事，不能保持客觀公正、營(yíng)私舞弊等現(xiàn)象，必須對(duì)其加以整頓與規(guī)范。
1.嚴(yán)格從業(yè)登記和資質(zhì)評(píng)定制度
工商部門和有關(guān)的資質(zhì)評(píng)定機(jī)構(gòu)要根據(jù)有關(guān)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)審批每個(gè)咨詢服務(wù)單位的從業(yè)資格和水平等級(jí)；并要建立咨詢業(yè)績(jī)和質(zhì)量檔案制度，每年定期進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的要及時(shí)提出警告，對(duì)多次不改的要降低其資質(zhì)等級(jí)或取消營(yíng)業(yè)資格。
2.咨詢服務(wù)單位要與政府部門真正脫鉤
這是使其保持咨詢?cè)u(píng)估客觀公正的必要條件，也是使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷提高水平的壓力和動(dòng)力。
3.制訂合理的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
收費(fèi)水平應(yīng)該既能體現(xiàn)知識(shí)的價(jià)值，又要使被咨詢單位能夠承受，認(rèn)為物有所值。這也是使咨詢服務(wù)單位能夠保持客觀公正，并注意不斷提高咨詢服務(wù)水平的重要條件。
拓寬投融資渠道
1.加快企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展
對(duì)企業(yè)債券發(fā)行管理方式進(jìn)行改革，逐步將企業(yè)債券發(fā)行由目前的審批制改為核準(zhǔn)制；制定發(fā)債企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格對(duì)申請(qǐng)企業(yè)的資質(zhì)審核工作；積極培育和發(fā)展企業(yè)債券交易市場(chǎng)，增強(qiáng)企業(yè)債券市場(chǎng)對(duì)各類投資者的吸引力。
2.鼓勵(lì)多種直接融資方式探索和創(chuàng)新
盡快開展新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上市融資的試點(diǎn)工作，選擇一些建成后預(yù)期效益較好并且穩(wěn)定的新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，組建規(guī)范的股份有限公司，通過(guò)公開上市籌措投資建設(shè)資金；鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和國(guó)有企業(yè)采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(例如BOT方式和TOT方式)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和出售出租、信托投資、融資租賃等多種直接融資方式，籌集建設(shè)資金，盤活存量資產(chǎn)。
3.進(jìn)行城市建設(shè)債試點(diǎn)
為解決城市(鎮(zhèn))化過(guò)程中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問(wèn)題，可在一些經(jīng)濟(jì)條件較好的城市進(jìn)行城市建設(shè)債試點(diǎn)，通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善規(guī)則，推向全國(guó)。
4.切實(shí)解決中小投資者“融資難”問(wèn)題
在嚴(yán)格金融秩序的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)城市合作銀行和農(nóng)村信用社改革，發(fā)展和規(guī)范為中小投資者提供融資服務(wù)的各類中小型金融機(jī)構(gòu)，包括合作金融組織、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和貸款擔(dān)保基金。
5.對(duì)政策性銀行進(jìn)行改革
政策性銀行要履行政策性投融資功能，為此，國(guó)家要進(jìn)一步明確商業(yè)性銀行與政策性銀行的分工，并為政策性銀行的發(fā)展創(chuàng)造必要條件。改革思路有兩種：一是仿照日本和韓國(guó)開發(fā)銀行的作法，將現(xiàn)有的郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金的一部分交由國(guó)家政策性銀行經(jīng)營(yíng)和管理，以減少資金成本；同時(shí)要求政策性銀行恢復(fù)對(duì)政策性項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)惠利率的軟貸款制度。二是將國(guó)家開發(fā)銀行改造成類似世界銀行的國(guó)內(nèi)開發(fā)機(jī)構(gòu)，其貸款按照政策性、非政策性劃分為軟貸和硬貸兩部分。
營(yíng)造投資領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境
1.營(yíng)造公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境
今后，凡國(guó)家法律、法規(guī)未明令禁止和限制的投資領(lǐng)域，應(yīng)向國(guó)內(nèi)外所有投資者開放，任何地方、部門和行業(yè)不得自行設(shè)置障礙，壟斷投融資活動(dòng)，阻礙其他投資者的進(jìn)入；所有投資主體在國(guó)家沒有禁止和限制的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面一視同仁，享有同等待遇。
2.凈化招投標(biāo)市場(chǎng)
明確要求所有達(dá)到一定限額的國(guó)有資產(chǎn)投資項(xiàng)目，其勘查設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、建設(shè)施工、工程監(jiān)理單位均須采取向社會(huì)公開招投標(biāo)的方式確定，對(duì)目前普遍存在的議標(biāo)行為進(jìn)行嚴(yán)格限制；打破行業(yè)壟斷，大力培育招標(biāo)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)和招投標(biāo)市場(chǎng)，強(qiáng)化政府對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管，促進(jìn)招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范化和制度化。
3.發(fā)展和規(guī)范各類投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)
引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加快投資中介服務(wù)的市場(chǎng)化。工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、咨詢、施工、監(jiān)理、資產(chǎn)評(píng)估等機(jī)構(gòu)承攬項(xiàng)目，要逐步限制直至取消由政府部門行政分配任務(wù)或受行政干預(yù)的不規(guī)范議標(biāo)等“黑箱”操作方式，一律實(shí)行向社會(huì)公開招投標(biāo)；同時(shí)可有限制、分步驟地向外資開放投資中介服務(wù)市場(chǎng)，引進(jìn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各類中介機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量和水平。
4.規(guī)范投資領(lǐng)域的行政性收費(fèi)
對(duì)投資領(lǐng)域各類不合理收費(fèi)要堅(jiān)決予以取消，確需保留的收費(fèi)項(xiàng)目，政府部門要重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公示。
加快投資領(lǐng)域的法律、法規(guī)建設(shè)
1.全面清理和完善現(xiàn)有的法律法規(guī)
對(duì)不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則、阻礙投資合理增長(zhǎng)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修訂或廢止；對(duì)適用的法律法規(guī)，要進(jìn)一步予以完善。
2.加快投資方面的立法
(1)盡快出臺(tái)《招投標(biāo)法》實(shí)施細(xì)則，以便對(duì)投資領(lǐng)域的招投標(biāo)行為和招投標(biāo)市場(chǎng)進(jìn)行全面規(guī)范。
(2)近期應(yīng)盡快出臺(tái)一些針對(duì)投資領(lǐng)域特定范圍、特定行為的專門法律法規(guī)。如《政府投資管理?xiàng)l例》、《經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)投資管理辦法》、《投資項(xiàng)目審批管理辦法》、《企業(yè)投資項(xiàng)目登記備案辦法》、《投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《政府投資特許權(quán)項(xiàng)目暫行管理?xiàng)l例》等專門法規(guī)。
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