本報記者 陳懇 上海報道 根據勞動和社會保障部的內部統計，2003年末，已經有遼寧、安徽、湖北、重慶和甘肅當期基金出現收不抵支的情況。
就業的壓力越來越在凸顯失業保險的重要，根據勞動和社會保障部的預計，2004年失業保險的參保人數將達到10300萬人。但是，2003年湖北等五個省市當期出現的失業保險基金缺口，為失業保險金的確保發放投下了一片陰影。
收不抵支根據湖北省勞動和社會保障廳勞動就業管理局（下稱“就業局”）的統計，截至2003年12月底，湖北省領取失業保險金的人數超過18萬人，2003年累計領取人數達到33.76萬人。由于“享受失業保險待遇的人數居高不下，使得失業保險基金支出增長幅度超過了基金收入增長幅度，湖北省17個市州中，有8個當期基金收不抵支�；饓毫M一步加大”。
湖北省失業保險基金面臨的支付壓力僅僅是一個縮影。
根據勞動和社會保障部的內部統計，2003年末，已經有遼寧、安徽、湖北、重慶和甘肅當期基金出現收不抵支的情況。
據剛剛從遼寧調研歸來的葛延風研究員介紹，遼寧省多數地市都出現了當期收不抵支的情況。葛現就職于國務院發展研究中心社會發展研究部，長期從事社保研究。
而據安徽省勞動和社會保障廳的統計，2003年1～9月，合肥市失業保險基金總收入8426萬元，總支出1億多元。僅該市，2003年預計失業保險基金缺口就達6000萬元。
對于失業保險基金的危情，勞社部早有預警。
2003年4月8日，在全國勞動和社會保障廳局長座談會上，勞社部鄭斯林部長就提出要“積極應對失業保險基金缺口”。而勞社部的統計顯示：2002年，已經有“遼寧、陜西、重慶、浙江、天津、吉林6個省市基金當期收不抵支，還有一些省市的部分統籌地區也出現了較大基金缺口”。
此外，在該次座談會上，鄭斯林部長還提出了兩個值得注意的問題：“一是領取失業保險金人數持續增加，預計今年（2003年）高峰月份領取人數將超過500萬人，失業保險基金面臨更大的支付壓力。二是失業保險參保繳費人數下降的問題十分突出。（2003年）2月底，全國參加失業保險人數10081萬人，比上年末有所減少。”
由于失業保險基金來自于參保人員的繳費，參保人數的減少意味著基金收入的減少。
盡管2003年浙江省總體實現基金盈余，但是，該省勞動和社會保障廳就業局曹建國局長稱，仍然有“十幾個縣市當期出現缺口”。
制度困局有專家認為，失業保險擴面舉步維艱和失業保險費征繳困難，是導致失業保險基金收不抵支的重要原因。
根據湖北省就業局的內部統計，2003年，湖北省“斷�，F象嚴重，全省中斷失業保險關系的人數高達38.68萬人”。
或許是巧合，2003年5月，遼寧省勞動和社會保障廳對該省14個市開展失業保險大檢查。其中重點檢查的兩個問題是：“一些符合規定應予接續失業保險的‘并軌’（由下崗轉為失業）人員未能及時接續失業保險”和“一些效益好、失業人員少的單位不愿參加”。
根據遼寧省勞動和社會保障廳的統計，截至2002年末，該省參保人數51..2萬人，覆蓋面為97.2％，事業單位參保人數73.9萬人，覆蓋面僅為58.3％。
從全國的情況看，根據勞社部的統計，截至2003年11月底，失業保險參保人數達到10290萬人，比2002年底增加108萬人。不過，此前參保人數已經連續兩年下滑———2001年比2000年減少54萬人，2002年又比前一年減少173萬人，為10182萬人。
另外，事業單位對參加失業保險的抵觸，早已是業內公開的秘密，其中以高等院校以及其他依靠財政撥款的事業單位尤為突出。
陜西省勞動和社會保障廳失業保險處的葉虹處長稱，盡管西安交通大學已經“去過十幾次”，但是，對于參加失業保險問題仍然沒有落實，“近期仍在協商”。
另外，湖北省就業局的一份報告表明，由于“事業單位對參加失業保險認識不足，且繳費資金渠道一直難以落實，導致事業單位欠費現象嚴重”。另外，“繳費單位普遍存在‘重養老、醫療，輕失業’的思想，不愿意繳納失業保險費”。
對此，浙江省和陜西省各有“土辦法”。
浙江省就業局的曹建國局長介紹，該省化解矛盾有三招：其一對事業單位的參保職工，其參保前的工齡視為繳費年限；其二增加的失業保險費進入預算，由財政撥款；其三加強宣傳。
陜西省則把養老保險費和失業保險費捆綁，由地稅統一核準，統一征收。
為破解征繳難題，湖北省就業局的工作人員透露，該局計劃2004年將“失業保險繳費基數和養老、醫療保險繳費基數統一起來，實行五項社會保險（另外兩項為工傷保險和生育保險）費一單征收、按比例分帳。”另外，“對欠費100萬元以上的，將通過媒體曝光。對改制改組單位，只要有凈資產的，在清償債務時，必須保證所欠失業保險費與養老保險費等一同作為第一清償順序”。
非一日之寒失業保險今日之困頓并非一日之寒。我國的失業保險制度肇始于1986年。是年7月12日，國務院頒發《國營企業職工待業保險暫行規定》。7年后，1993年5月國務院下發《國有企業職工待業保險規定》，對1986年的暫行規定進行了補充和完善。
盡管此時的失業保險名稱仍為“待業保險”，覆蓋面也比較小，但是，失業保險基金已經開始積累。據勞社部的統計，截至2002年，我國結余的失業保險基金為255億元。于是一個似乎矛盾的現象出現了：一邊是基金整體的結余，一邊是部分省市的支付缺口。對此，勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長莫榮解釋稱，這是由于“失業保險基金沒有實現全國統籌，仍由各地保留造成的”。
1999年1月22日，國務院頒布《失業保險條例》（下稱“條例”），現行的失業保險制度發端。條例規定的參保對象為“城鎮企業事業單位及其單位職工”，其中，“城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業”。這樣的規定為失業保險向事業單位、私營企業、個體經濟擴面埋下了伏筆。
而在現行失業保險制度建立之前，國有、集體企業“下崗”職工的基本生活保障和再就業工作由再就業服務中心承擔，形成了中國特色的“二元”失業保障制度。1998年5月，國務院召開全國國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議。會議明確：確保下崗職工基本生活保障和再就業的資金來源分為三部分，采取“三三制”——中央或者地方財政負責三分之一，企業負擔三分之一，社會籌集三分之一。不過，業內人士稱，社會籌集部分實際上來源于失業保險基金。僅2001年，失業保險基金調劑再就業服務中心的資金就達45億元。陜西省失業保險處葉虹處長也認為，2003年對中心的調劑減少也是促成該省收支有盈余的原因之一。
此外，會議還規定，下崗職工由再就業服務中心管理最長不超過3年，超過3年，或者重新就業，或者正式記入失業，享受失業保險。
三年后，2001年開始，進入再就業服務中心的下崗職工逐步開始和企業解除勞動關系，下崗和失業并軌。截至2003年，北京、遼寧、上海、浙江、福建、廣東6省市的再就業服務中心已全部關閉。另外，天津、內蒙、江蘇、安徽、山東、廣西、海南等省份，失業保險已成為下崗失業人員的主要保障形式。
并軌后，失業保險的支付陡然增加。據勞社部的統計，1998年、1999年和2000年，享受失業保險的人數分別為58萬人、109萬人和190萬人；支付的失業保險金分別為51.9億元、91.6億元和123億元，2001年和2002年人數上升為312萬人和440萬人，支出增加到157億元和186.6億元。截至2003年11月，仍有419萬人領取失業保險金。
記者手記
兩難的抉擇
葛延風研究員預計，部分省市失業保險基金的支付壓力可能將持續3－5年。此外，他還認為，現行的失業保險制度并不是最好的選擇。
他指出現行的失業保險制度存在“兩難”：“目前的失業保險目標人群基本只是正式部門的雇員，總體上也是就業的強勢群體。就業非常不穩定的自雇傭勞動者以及一般個體雇員通常都不能夠被納入該體系。因此，當目前從原國有企業失業的高峰期過后，保險體系本身的支付壓力，包括失業救濟金發放、就業服務等等估計不會太大，保持長期收支平衡應該沒有太大問題。但是，如果失業保險的目標人群一直定位為正式部門雇員，保險體系本身可以保持可持續，但其后果是那些最需要幫助的人無法從該制度中得到幫助。”
然而，“如果將目標人群擴大為全部城鎮從業人員，無論是組織管理、就業狀態認定還是維持體制本身在財務上的可持續，將都面臨非常大的問題”。
據新華社報道，2003年我國城鎮新增勞動力1000萬人，國有企業和集體企業下崗職工600萬人，登記失業800萬人，合計2400萬人需要安排就業。此外，每年還有高達數百萬的高校畢業生需要就業。
而勞社部2004年給自身定的就業再就業工作目標———新增就業900萬人（2003年為800萬），下崗失業人員再就業500萬人（2003年為400萬），其中困難人員再就業100萬人，城鎮登記失業率控制在4.7％左右———從另一個側面反映了就業的壓力。
地方社保部門的實踐也在迎難而上。
2003年9月4日，浙江省人大通過了《浙江省失業保險條例》，其中參保對象擴大為浙江省“行政區域內所有的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、有雇工的城鎮個體工商戶及與其形成勞動關系的職工、雇工”。
盡管浙江省就業局的曹建國局長表示，擴面對于失業保險基金平衡的考驗要到2005年才會顯現（根據《浙江省失業保險條例》第二十一條，繳費一年后，參保者才可以享受待遇）。不過，他也坦言，對于新加入的農民工的失業或者就業狀態的確認可能會遇到困難。
和浙江相比，湖北省方面出言謹慎。該省就業局尚賢軍局長表示：“2004年的擴面重點之一仍然是尚未參保的事業單位。”
不過，他也贊同，“由于經濟結構和就業結構的變化，現有的失業保險條例的確存在需要修改的地方。”
根據全國工商聯2003年12月發布的《中國民營經濟發展形勢分析報告》，“2002年，民營經濟吸納的就業量為3.09億，占全社會就業總量的42％”；“民營經濟在二三產業的就業比重達到84％，民營經濟在城鎮中的就業比重已經超過70％。”圖：
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