本報記者 陶春苗
重慶報道
“重慶市正在用自己的努力填補中國行政程序基本法的空白。”西南政法大學行政法學院院長鄭傳坤教授頗為自豪地說。
日前,重慶市啟動的全國第一部地方的行政程序立法取得了突破性進展,《重慶市行政程序條例(草案)》(以下簡稱草案)出爐。
“重慶的實踐,完全能夠為將來國家制定統一的行政程序法典做出鋪墊。”重慶市政府法制辦人事秘書處處長張永剛稱。
國內法律空白
“重慶的實踐緣自于中國行政程序基本法的空白。中國至今尚未有一部全國性的法典化的行政程序法,也沒有一部地方性的專門化的行政程序法規。”鄭傳坤說。
行政執法過程中由于缺乏程式、規矩的嚴格限制和約束,行政機關在執法過程中侵害公民合法權益的事情時有發生。陜西涇縣上演的荒唐的“處女嫖娼案”,就曾在全國鬧得沸沸揚揚。
沒有一部統一的行政程序法典,行政程序立法長期處于分散和零亂狀態,使得行政主體的行政執法行為在現階段基本上處于程序不規范甚至無程序可依的狀態,不僅致使廣大公民的合法權益難于得到有效保障,而且也與市場經濟和WTO規則的要求差距很大,鄭傳坤說。
重慶市政府法制辦執法監督處處長章建東稱,重慶啟動行政程序法立法工作,就是為了規范行政管理程序和政府機關的執法行為,提高政府機關的執法水平,依法行政。
早在2002年的全國兩會期間,國家行政學院法學部主任、全國人大代表應松年就曾領銜提起一份議案,呼吁盡快制定《行政程序法》。
“根據當代世界各國行政程序立法的實踐來看,一個國家要制定一部統一的行政程序法典,沒有數年乃至數十年的實踐是難以實現的。”西南政法大學黨委書記張國林說。
1889年,西班牙制定了世界第一部行政程序法。德國制定統一的行政程序法,前后花去了20多年,而日本制定行政程序法整整耗時40年。我國制定一部統一、完善的行政程序法典,現階段條件還不是很成熟,在全國人大的立法規劃里,也只是將《行政程序法》列入了“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”范圍,力求在2010年前制定出一部行政程序法典。
因此,張國林認為,中國行政程序立法可以嘗試走“先地方、后中央”的路子。
重慶立法探索
2001年,時任最高人民法院行政庭庭長的江必新(現任最高人民法院副院長)在重慶掛職鍛煉,擔任重慶市政法委副書記。江必新有一個心愿,希望為行政程序的立法工作做出自己的貢獻。他經常到西南政法大學與從事行政法研究的鄭傳坤進行學術切磋。兩人都深感行政程序立法的緊迫性和重要性,于是和西南政法大學行政學院的副教授王學輝共同進行“重慶行政程序立法研究”項目,完成了《重慶市行政程序暫行條例(試擬稿)》的科研成果。
2002年12月24日,該項科研成果在驗收時獲得非常高的評價,重慶市人大常委會和重慶市政府非常希望將這個研究成果轉化為一個實際的立法。
在地方立法方面,重慶曾經創造了多項全國第一。如1987年,重慶在全國第一個推出了“民告官”的地方性法規《重慶市行政訴訟暫行規定》,該規定中有許多內容都為1989年制定的《中華人民共和國行政訴訟法》所吸收,當時在全國引起了良好的反響。時任全國人大副委員長的王漢斌就曾稱贊:“敢為天下先,重慶不簡單。”
2003年7月17日,重慶市人大常委會和重慶市政府聯合委托西南政法大學的有關專家們起草《重慶市行政程序條例(草案)》。
江必新、鄭傳坤、王學輝等人組成的法規起草小組,進行了大量的調研活動,并對試擬稿進行了認真反復的修改,并聽取了重慶市各級人大、行政機關、人民法院和部分專家學者們的意見,不斷修改完善,形成了草案。
重慶市將組織專家對該草案再進行修改論證,然后上交政府常務會審議。形成議案后,將提交重慶市人大常委會審議。據估計,2004年年內,重慶有希望制定全國第一部地方性的行政程序法。
張永剛稱,重慶行政程序法立法工作將是一次有益的探索,經過一段時間的試驗性實施,并為全國制定統一的行政程序法典的積累經驗,做出鋪墊。·記者手記·
草案共六章146條,對行政程序法的立法宗旨、基本原則、行政程序參與人、行政程序的一般規則、行政權力行使的具體規則、法律責任等做出了明確的規定。
在解讀草案時,鄭傳坤說,草案的根本價值追求就是實現法治政府,使政府成為一個“守法政府、服務政府、責任政府、誠信政府”。
草案在五個方面有重大的突破。
首先,草案擴大了行政聽證的范圍,草案中對政聽證制度規定:“行政主體制定行政規范和政策,
內容涉及公眾重大利益的,應當舉行聽證會。”鄭傳坤說,“現階段很多法律、法規對行政聽證的規定不是很明確,即使有也基本上是規定‘可以’而不是‘應當’,草案這樣的規定是個大大的突破。”
其次,是在行政機關內部權力行使方面的突破。草案規定,原則上,下級行政機關對上級行政機關、行政人員對行政首長的決定、命令、指示必須服從。但是,作為例外,當上級行政機關或行政首長的決定、命令、指示有明顯、重大違法情形的,下級行政機關或行政工作人員可以提出異議或有權拒絕執行,并將情況報告上級機關或監察機關,但拒絕執行的法律責任和后果必須自負。
鄭傳坤說,這一規定,雖然實施起來難度很大,但是卻有著非常重要的意義。如果下級拒絕上級打擊報復舉報人的非法行為,例如舉報慕綏新、馬向東等沈陽貪官的周偉,舉報原河北省省委書記程維高腐敗行為的郭光允,就不會被入獄勞教。
第三方面的突破是,草案將嚴重影響到行政機關工作人員的內部行政行為,如開除公職等,納入了行政救濟和司法審查的范圍,給行政機關工作人員提供了一個救濟的機會。這符合合法權益應當受到保護的現代法治精神,鄭傳坤說,行政人員受到處分,當然也應該有權利采取行政或司法救濟等形式保護自己的合法權益。
第四,在行政程序行使的具體規則中,將行政合同、行政指導正式納入草案之中,從而使政府長期以來在與老百姓簽訂行政合同、對老百姓實施行政指導性行為的無法可依狀態得到了改變。
第五,草案還對某些違法行政行為做出了“不得撤銷”的規定。撤銷該行政決定將嚴重危害公共利益或導致社會秩序發生嚴重混亂的,不得撤銷,但因此而致使其利益受到直接損害且無過錯責任的公民,有權依法獲得賠償;撤銷該行政決定,將會對行政相對人的正當權益造成過度損害的不得撤銷,但行政相對人具有違法情形的除外。
(陶春苗)
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