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　　從證交所到證監會，再到招兵買馬的公安部及其他相關配合的部門,目前在中國證券市場監管上，政府的力量幾乎是無處不在的，但監管的成績卻并不盡如人意。

　　當這些副局級、正處級的監管官員們監管著一個多數參與主體為有政府背景的證券市場時，這道防線的真正有效性也不得不讓人深思

　　證券監管又多了一道防線。

　　2003年12月，公安部在上海、深圳、北京、成都、大連、武漢六地設立的證券犯罪偵查分局走入公眾視野。新設的六個分局，其人事任免、后勤保障直接由公安部負責。

　　“這樣垂直管理的直屬方式，減少了很多繁瑣的中間環節，加快證券犯罪案件的查處效率。”公安部一位相關工作人員告訴本刊。

　　2003年末，厲馬秣兵的不止公安部一個部門。中國證監會也發出了監管通告，規定上市公司在編制年報的時候，不得利用資產減值、關聯交易、會計估計變更及重大會計差錯調節利潤；不得以存在重大不確定性為由，對可能承擔的損失不予確認和計量。

　　這些似乎都意味著，由交易所、證監會、證券犯罪偵查局等參與的中國證券監管網絡越來越嚴密了。然而這張日益精進的監管網絡能否織造出疏而不漏的天網呢？

　　公安部緊急救場

　　中國證券市場10多年來一直遭人詬病。從“銀廣夏”操縱股價，到去年股價高臺跳水，引發自拉自唱和連環擔保圈黑幕的新疆啤酒花，中國的證券市場從來都不缺少丑聞，經濟學家吳敬璉曾將它形容為一個大賭場。

　　在傳統的監管體系中，主要監管機構是交易所(上海和深圳交易所)和中國證監會。交易所負責上市公司準入和內控制度審查。證監會不僅要任命交易所的管理人員，還要管理證券二級市場的買賣，上市公司的信息披露……它是中國證券市場上名副其實的“大管家”。目前中國證券市場上有1300家左右的上市公司，事前事后監管都由證監會一手包辦，掛一漏萬自是難免。

　　而且證監會的管理權限于行政方面。《證券法》第168條中規定，證券監管機關作為行政單位享有調查權、檢查權、行政處罰等權力。但無法行使公安部門專有的偵察、搜查、留滯、盤問、執行逮捕等司法權。

　　通常的程序是，證監會立案后，先由其下設的稽查部門進行行政認定。如果確認觸犯刑法，再轉交給公安機關，重新備案調查。期間各部門的交接磨合，通常給了犯罪嫌疑人逃之夭夭的機會。

　　轟動一時的“中科創業”操縱股票案就是一個警示。證監會在介入調查之后發現涉案金額、交易行為都已經觸犯刑法。但證監會不具有審查盤問權力，案件調查難以進行。公安部門接手二傳，重組調查組。其間輾轉數日，主要涉案人員朱煥良已經聞風潛逃。

　　另一方面，目前證券犯罪的主要形式有：操控市場、虛假信息、違規經營、高科技犯罪等。這些案件的辦案成本巨大，單憑證監會一己之力難以做到水落石出。

　　操控股票市場的代表案例中科創業案，涉及違規金額達54億元，利用賬戶多達上千個，橫跨北京、上海、浙江等20多個省市。自2001年1月開始調查到宣判歷時兩年之久。公安部門動用了大量警力在150個營業部跟蹤操作，最終凍結賬戶多達600多個。這些都是證監會獨力難支的。

　　于是2002年3月，公安部經濟犯罪偵查局就派生出“孿生兄弟”——證券犯罪偵查局。該局成立之初約有30人，由經濟犯罪偵查局局長兼任一把手，以彌補中國證監會在事后監管上的缺陷。

　　偵查局全國布網

　　從成立至今，證券犯罪偵查局的低調作風使公眾并不了解它的結構和運作。證券犯罪偵查局下設四個正處級部門。綜合處是其中最“龐大”的組織，編制10人，負責證券期貨犯罪問題的法律研究。其余三個部門則在監管前線“沖鋒陷陣”。

　　證券犯罪偵查一處負責證券市場第一道準入關卡，查處全國上千家上市公司在證券發行和信息披露方面的犯罪情況。證券犯罪偵查二處則把關二級市場，查處股票交易市場上最常見的內幕操作，虛假陳述。偵查三處也稱為期貨犯罪偵查處，工作拍檔為證監會期貨部及中國期貨業協會。

　　據相關人員介紹，自2002年3月掛牌以來，證券犯罪偵查局已直接經手了很多耳熟能詳的大案。如大連證券專案，湖北藍田股份有限公司提供虛假財會報告案、銀廣夏提供虛假財務報告案、“億安科技”、“東方趨勢”、浙江證券操縱股票交易價格案……。

　　在公安部下發的關于成立證券犯罪偵查局的文件中，明文規定，證券犯罪偵查局可“對重大案件視情提前介入”，而且在平時也要“對轄區內證券、期貨犯罪活動進行調研”。證券犯罪偵查局的未雨綢繆，為案發后的“兵貴神速”提供了效率保證。

　　2003年末，六個偵查分局的設立，表明司法權限介入證券監管的方式將向地方滲透。

　　“分局按地域組建，選取東南西北中的幾處要塞，向周邊地區輻射監管。”公安部一位相關人員告訴本刊。上海深圳因為是交易所重地，所以均為副局級建制，各有30名編制。北京、成都、大連、武漢則為處級單位，各有15名編制。

　　前有交易所把關市場準入，中有證監會全程追蹤市場交易，后有證券犯罪偵察局的司法威懾，這樣的監管體系是否有效呢？

　　“可以說，政府力量在證券市場上的監管已是無處不在，但這并沒有成功地防止證券犯罪。”中國社會科學院金融研究所研究員易憲容說。

　　誰限制了監管權力

　　政府無處不在，但整個監管卻瀕臨失效。“這是因為政府的過度參與造成市場大環境的扭曲。在這樣的背景下，證券犯罪偵查局的作用也非常有限的。”上海證券交易所研究中心主任胡汝銀對本刊說。

　　胡汝銀認為，一個好的監管體系首先要有清晰的監管目標，比如防止欺詐，保護市場透明公正，降低風險。

　　美國證券交易委員會(SEC)便是這樣一個目標單一，超然于政府之外的獨立組織。它的基本使命是保護投資者和維護證券市場的廉正誠實，只對國會負責，與紐約證交所、證券業協會都沒有行政隸屬關系。成立于1998年6月1日的英國金融服務局(FSA)，則是包括銀行、金融投資和保險在內的整個英國金融業的“超級監管者”。但這是一家非贏利的私人公司，沒有股東，只有一個董事會，其成員由社會人士自由應征。

　　“與美英兩國監管機構的純粹獨立相比，中國證券監管機構的角色定位和職能分配顯得有些非驢非馬。”胡汝銀認為。

　　雖然在當初進行制度設計時，中國證監會形式上被界定為不納入政府序列的獨立的事業單位。但在實際運作過程中，中國證監會在成立之初便已成為一個“副部級”的政府機構，2000年又升格為“正部級”機構。

　　在證券市場上，大量的國有股使政府成為最大的市場參與者。對證券監管機構來說，受制于政府又要管制政府，是一件“不可能完成的任務”。“監管者的堅牙利齒被包了起來，證券監管過程成了一個復雜的政治過程。”胡汝銀說。

　　和政府之間理不斷的聯系，使證監會有很多相互矛盾的目標。如穩定市場、保護投資者、滿足國家領導者與政府的偏好和意愿等等。目標之間的相互掣肘，大大限制了它監管職能的發揮。

　　以“鐵面包公”形象進行證券監管的證券犯罪偵察局也難逃厄運。“它也是隸屬于政府的職能部門，也要服從于政府大的目標。”胡汝銀說。

　　因此中國證券市場的有效監管并不是增設某個機構，加派一些人力就可以拯救的。在胡汝銀多年的研究中，中國證券市場監管改革的基本方向可概括為“更少的管制和官僚統治，更好、更專業化的監管”。

　　“監管機構的獨立化是一個必要趨勢，但目前還沒有啟動。”胡汝銀說。這條實現有效監管的必由之路，要依靠研究人員發現并提出問題，在社會上形成共識，然后在實際操作中聯手推動，“而這需要很長的時間。”

　　稿件來源：中國《新聞周刊》作者陳曉