本報記者 溫素威

　　不法圈地阻撓經(jīng)濟發(fā)展

　　在過去的一年里，“開發(fā)區(qū)”是個在媒體出現(xiàn)頻率頗高的字眼。人們在分析經(jīng)濟運行存在的問題時，每每會與“開發(fā)區(qū)”聯(lián)系在一起。耕地流失，糧食安全受到威脅，開發(fā)區(qū)圈 地難辭其咎；低水平重復建設，惡性競爭，多是開發(fā)區(qū)推波助瀾；農(nóng)民權(quán)益受到侵害，失地又失業(yè)，開發(fā)區(qū)圈地是罪魁禍首；房地產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)過熱苗頭，帶來金融風險，開發(fā)區(qū)游離政府調(diào)控之外熱衷賣地是源頭所在……

　　從政府決策層，到上訪農(nóng)民；從學術(shù)界精英，到媒體記者，對開發(fā)區(qū)圈地都發(fā)出了怒斥之聲。“開發(fā)區(qū)已更多地異化為利益受侵害農(nóng)民的‘悲慘世界’！”有媒體這樣驚呼。

　　國家土地市場治理整頓督查辦公室有關(guān)負責人總結(jié)出開發(fā)區(qū)存在的五大問題：一是隨意設立，過多過濫；二是土地浪費嚴重；三是擾亂土地和城市規(guī)劃的實施；四是許多開發(fā)區(qū)“封閉管理”，形成“政策特區(qū)”、“執(zhí)法盲點”；五是不少開發(fā)區(qū)成為土地違法違規(guī)“堡壘”。

　　這位負責人列舉了一系列數(shù)據(jù)和事實：全國各類開發(fā)區(qū)達6015個，控制土地面積超過現(xiàn)有城市面積；南方有個省會城市下轄的一個區(qū)，全部行政區(qū)總面積的49％都納入了開發(fā)區(qū)范圍；西部一個省會城市下轄的三個區(qū)縣，未經(jīng)論證一口氣設立15個開發(fā)區(qū)，但卻基本上沒有引進項目，土地長期閑置；有個縣設立一個工業(yè)開發(fā)區(qū)，把近2000畝基本農(nóng)田圈入?yún)^(qū)內(nèi)。上級政府不是糾正其錯誤，而是采取調(diào)整鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的辦法，把2000畝基本農(nóng)田調(diào)劃為“建設用地”，使開發(fā)區(qū)圈占基本農(nóng)田“合法化”；開發(fā)區(qū)絕大多數(shù)設有管委會，定有行政級別，安排一批干部，并被授予相應的政府權(quán)力，甚至超越政府權(quán)力，有權(quán)出讓土地，發(fā)放土地權(quán)利證書，違法批占土地、違規(guī)地價賣地問題大量突出，有個直轄市下轄的一個縣，19個鄉(xiāng)級開發(fā)區(qū)非法占用土地就達2萬多畝……

　　國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所研究員姜長云從宏觀經(jīng)濟角度，總結(jié)出了開發(fā)區(qū)“值得重視”的問題，恰好也是五個：一是損害糧食的綜合生產(chǎn)能力；二是妨礙市場經(jīng)濟秩序建設，破壞公平競爭的環(huán)境；三是助長低水平重復建設，妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；四是侵犯農(nóng)民利益，加劇社會矛盾；五是增加地方財政風險，容易滋生腐敗。他警告，“如果不能得到及時有效的治理，將成為影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的障礙。”

　　新一輪清理整頓來勢更猛

　　以清理整頓開發(fā)區(qū)為首要任務的土地市場秩序治理整頓，是2003年經(jīng)濟生活中的一個“熱點”。這年年初，全國治理整頓土地市場秩序電視電話會議部署了土地市場治理整頓工作，其中包括清理整頓各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū)、大學城等17類。進入下半年，國務院辦公廳連發(fā)2份文件，明令暫停審批各類開發(fā)區(qū)，對各類開發(fā)區(qū)進行全面清查。緊接著，國務院5部門緊急出動，組成聯(lián)合督查組，對全國31個省份土地市場秩序治理整頓工作進行為期2個月的全面督查，重點就是開發(fā)區(qū)清理整頓，并發(fā)出《關(guān)于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，要求加快開發(fā)區(qū)的清理進度。

　　空前的規(guī)模，密集的部署，自然產(chǎn)生了強大的震動和廣泛的影響，但這同時也說明清理整頓開發(fā)區(qū)絕不是輕而易舉之事。

　　在總結(jié)一年治理整頓成效時，國土資源部部長孫文盛表現(xiàn)得相當謹慎。在年底召開的一次全國性會議上，這位新任部長表示，治理整頓“基本剎住了開發(fā)區(qū)圈地之風”。對開發(fā)區(qū)清理整頓成果，他的提法是，底數(shù)查清、已停止審批設立新的開發(fā)區(qū)、開始撤并。他特別強調(diào)，這項工作具有長期性、復雜性，“明年還要繼續(xù)進行”。

　　果然，2003年的最后一天，國家發(fā)改委、國土資源部、建設部、商務部4部委以“特急”件致函各省、自治區(qū)、直轄市政府，印發(fā)了《清理整頓各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限》。

　　“此前，雖然國務院多次強調(diào)，開發(fā)區(qū)該撤消的堅決撤消，但具體標準和政策界限沒有出臺”，土地市場治理整頓督查辦公室有關(guān)負責人說，“這個文件一發(fā)，就到了動真刀真槍的時候了。”

　　生死界定有據(jù)可依

　　有業(yè)內(nèi)人士認為，以這個文件下發(fā)為標志，開發(fā)區(qū)整頓才到了真正的關(guān)鍵時刻、攻堅階段。仔細研讀《清理整頓各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限》這份文件，最直接的感覺是，對6015個開發(fā)區(qū)中的絕大多數(shù)來說，這不啻就是一份“死刑”判決書。2004年，無可回避地成為開發(fā)區(qū)生死攸關(guān)整頓年。

　　《解讀》4部委文件，首先傳達出這樣的信息：除國務院和省級政府批準（或同意）設立的各類開發(fā)區(qū)以外，其他所有的各類開發(fā)區(qū)都視為違規(guī)設立；無論是否經(jīng)過合法批準，所有的各類開發(fā)區(qū)，皆在整頓之列，都必須按照“撤消、核減、整合”的要求統(tǒng)一進行整改。

　　根據(jù)“出身”和自身條件，各類開發(fā)區(qū)面臨著不同的命運。

　　———兩種“出身”者摘牌。國務院和省兩級政府所屬部門未經(jīng)本級政府同意擅自批準設立的各類開發(fā)區(qū)，一律摘牌，進行整改。

　　———5種情形者撤消。縣級及以下政府批準設立的；國務院、省兩級政府所屬部門和地級政府批準設立，凡不符合土地管理法規(guī)和土地、城市規(guī)劃，或者雖合法合規(guī)但布局不合理、開發(fā)程度低、項目資金不落實的；雖經(jīng)省級政府合法批準但長期得不到開發(fā)的；清理過程中瞞報、漏報的；國務院明令停止審批開發(fā)區(qū)后地方突擊審批、設立的，一律撤消。

　　———2種情形者整合。國務院、省兩級政府所屬部門和地級政府批準設立，符合法規(guī)、規(guī)劃，又有開發(fā)潛力的；省級政府批準但布局不合理、功能重復、占地過多的，必須予以整合。

　　———擅自擴區(qū)者核減。國務院和省兩級政府批準設立，但擅自擴區(qū)部分，凡不符合土地管理規(guī)定和土地、城市規(guī)劃的，一律核減。

　　“判決”已下，“執(zhí)行”能否到位，人們拭目以待。

　　《市場報》 (2004年01月09日 第一版)