新一輪司法改革不再是司法體制內(nèi)的一種技術(shù)改革，而是政治體制層面上的一場整體變革

　　□本刊記者吳小亮/文

　　種種跡象表明，一次自上而下的司法體制大改革來臨了。

　　2003年歲末，來自最高人民法院和最高人民檢察院的消息表明，兩院內(nèi)部改革方案已經(jīng)初步確定，近期有望出臺。

　　消息傳出前不久，中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干就在全國政法工作會議上強調(diào)，要積極穩(wěn)妥地推進司法體制改革。

　　兩種改革走向

　　新一輪司法改革的總體走向引人關(guān)注。

　　在學(xué)界和業(yè)界中，目前關(guān)于司法改革的走向主要有兩種意見：一種意見是保障審判權(quán)的獨立，也即司法獨立，要改變司法的行政化、司法的地方化以及司法人員的非職業(yè)化的現(xiàn)狀。另一種意見是加強對司法的監(jiān)督，尤其是加強對司法的外部監(jiān)督。

　　最高人民法院院長肖揚曾將中國現(xiàn)行司法制度存在的問題概括為：審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化。作為以致力推進司法改革而贏得廣泛贊譽的中國首席大法官，肖揚的上述概括已被廣為接受。分析這三大問題，無一例外都是中國司法不獨立的現(xiàn)實表現(xiàn)。

　　“我堅持認為，現(xiàn)在的法院體制、法官體制、訴訟制度之所以存在著這樣那樣的問題，和司法部不獨立這一癥結(jié)是密切相關(guān)的。”中國人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授說。北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方教授也也一直強調(diào)，實現(xiàn)司法獨立在司法改革中的重要性。在他看來，司法獨立與法官選任、司法權(quán)行使、法院管理以及司法職業(yè)倫理等制度的改革和建設(shè)都是十分密切相關(guān)的。

　　所以，要保障司法獨立已成共識。，而要實現(xiàn)司法獨立，首先要對司法機關(guān)的人事和財政制度進行變革，使司法機關(guān)的人事、財政獨立于地方行政。其次要提高司法人員的素質(zhì)，嚴格法官選任制度，使法官職業(yè)化。

　　關(guān)于司法監(jiān)督，清華大學(xué)法學(xué)院張衛(wèi)平教授指出：“這一改革走向的產(chǎn)生有一個背景——司法腐敗。”比起其他腐敗，司法腐敗的危害更大，因為司法機構(gòu)本身的功能之一就是監(jiān)督腐敗行為。所以有些人因此認為，為防止司法腐敗，只能強化外部監(jiān)督。但令人遺憾的是，目前這種外部監(jiān)督常常表現(xiàn)為行政權(quán)力的干預(yù)。張衛(wèi)平認為，司法審查有自己的規(guī)律，這套規(guī)律應(yīng)該源于法治本身的要求。也就是說，既然是要建立法治社會，實現(xiàn)社會正義，那就必須有一個超越任何個人、團體、機關(guān)的獨立判斷的機構(gòu)。必須保障司法獨立，強調(diào)合法監(jiān)督。

　　“我們需要的是在司法獨立的前提下，加強司法監(jiān)督機制。”張衛(wèi)平說。

　　四大改革焦點

　　確定基本走向之外，司法改革的關(guān)鍵還在于解決具體問題如何改之上。學(xué)界和業(yè)界普遍認為，當(dāng)前司法改革要從以下四個方面尋求突破——

　　一、收回關(guān)于死刑核準(zhǔn)權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行刑法和刑事訴訟法規(guī)定，死刑案復(fù)核權(quán)應(yīng)該由最高人民法院行使。但從上世紀(jì)80年代中期起，出于“嚴打”的需要，部分案件(主要是危害社會治安的嚴重刑事犯罪案件)被下放到各個高級法院。

　　“這一下放就是20多年，”陳衛(wèi)東教授說，“現(xiàn)在看來，死刑案件在全國由于沒有最高人民法院統(tǒng)一的核準(zhǔn)死刑判決，導(dǎo)致各地對死刑案件的判決標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以經(jīng)濟案件為例，相同金額的貪污案在不同地區(qū)會有不同判決。”

　　雖然我國刑事訴訟法明確規(guī)定了死刑復(fù)核程序，但由于死刑復(fù)核權(quán)被下放到各高級法院，就造成了目前死刑復(fù)核程序和二審程序合二為一的局面，這意味著，為防止錯殺而設(shè)立的復(fù)核程序在實踐中徒有虛名。“收回死刑復(fù)核權(quán)，由最高人民法院統(tǒng)一行使，目前已經(jīng)基本達成共識。”陳衛(wèi)東教授告訴《財經(jīng)》。

　　二、建立多元審級制度。建國后我國就一直實行兩審終審制度。陳衛(wèi)東教授分析說，兩審終審制的好處是提高了審判效率。但由于兩審終審，兩級法院主要是在地方設(shè)置，而且是在行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置的，因此導(dǎo)致了大量的地方保護主義現(xiàn)象。同時，由于法院內(nèi)部上下級的不獨立，加之現(xiàn)在實行的錯案追究制，使得下級法院的審判權(quán)受到限制。

　　有鑒于此，有學(xué)者提出建立多元審級制度，即以兩審終審為基本內(nèi)容，輔之以特殊案件的三審終審和一審終審的審級制度。對于重大案件可酌情采取三審終審制，對于輕型案件則可采取一審終審的簡易審判程序。

　　三、限制審判監(jiān)督權(quán)。在刑事訴訟中，審判監(jiān)督權(quán)其主要體現(xiàn)在再審程序上。在實踐中，“無限申訴，無限再審”的情況屢有發(fā)生，這使得法院的判決永遠沒有終結(jié)。在民事訴訟上，審判監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為檢查監(jiān)督權(quán)。對此，張衛(wèi)平教授比喻說，“如果把民事訴訟的三方——法院、原告和被告看做一個三角形，則檢察院作為行使檢查監(jiān)督權(quán)的檢查人介入后，就會增加一個角，使三角形變?yōu)樗倪呅危�并有可能因此破壞�?dāng)初的平衡。這是因為，檢查人的介入，勢必會增加一方當(dāng)事人的分量，并與另一方當(dāng)事人對抗。

　　因此，張衛(wèi)平和陳衛(wèi)東兩位學(xué)者都認為，無論在刑事訴訟還是在民事訴訟中，都需要對審判監(jiān)督權(quán)加以必要的限制。

　　四、實行勞教司法化。在2003年國務(wù)院廢除收容遣送制度之后，改革勞動教養(yǎng)制度的呼聲日益高漲。“勞動教養(yǎng)是行政機關(guān)單方面剝奪限制人身自由的一種方式，在事實上已嚴重侵犯了人權(quán)，必須改革。”陳衛(wèi)東認為。

　　勞教制度如何改革？陳衛(wèi)東教授認為實行勞動教養(yǎng)司法化是唯一的途徑：今后凡是公安機關(guān)要對公民實施勞教，必須向法院提出申請，由法院進行審查后作出允許還是不允許的決定。由此，公安機關(guān)將由勞教的決定者的身份變?yōu)樯暾堈叩纳矸荨?/p>

　　大區(qū)法院設(shè)立在望

　　《財經(jīng)》獲悉，在司法改革的諸多方案中，設(shè)立大區(qū)法院的方案很可能會被高層采納，并在司法改革中有所體現(xiàn)。

　　這項改革方案的提出，可以追溯到2003年3月召開的在十屆全國人大一次會議。在那次會議上，民革中央、致公黨中央首次聯(lián)合提交提案，該提案建議，在全國設(shè)立七個跨區(qū)域民商事法院，作為最高人民法院的派出機構(gòu)，對相關(guān)案件進行三審。隨后，一些學(xué)者在各種會議上也紛紛強調(diào)設(shè)立大區(qū)法院的可行性。

　　陳衛(wèi)東教授認為，建立大區(qū)法院的最大好處在于可以破除司法地方保護主義。目前我國司法地方保護主義問題十分嚴重。首先是表現(xiàn)為在判決執(zhí)行難上，不少異地執(zhí)行由于地方政府的干預(yù)而無法實現(xiàn)；其次表現(xiàn)在審判過程中，一些地方政府干預(yù)司法審判，遞條子、打招呼的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重影響司法的公正和效率。設(shè)立大區(qū)法院后，即使在地方二審時遇到行政干擾和阻礙，還可在大區(qū)法院進行三審終審。而大區(qū)法院因為是最高院的派出機構(gòu)，不受地方行政牽制，因此可保持審判的獨立性。

　　此外，大區(qū)法院成立后，還可作為最高院的派出機構(gòu)行使死刑復(fù)核權(quán)。最高院之所以遲遲不把死刑復(fù)核權(quán)收回，也與其自身無力承擔(dān)如此繁重的審判任務(wù)有關(guān)。

　　一直以來，困擾大區(qū)法院設(shè)立的一個主要問題是人員的編制。目前最高院審判人員的編制大概為五六百人，如果設(shè)立七個大區(qū)法院，就要大大增加編制和財政經(jīng)費。對此，張衛(wèi)平設(shè)想：“大區(qū)法院可以只設(shè)刑事民事機構(gòu)，不必嚴格參照一般法院設(shè)立全套機構(gòu)。這樣就可以大大減少人員編制和經(jīng)費，在事實上等同于把最高法院的部分職能分散到各地。”

　　學(xué)界對此也有不同的聲音，賀衛(wèi)方教授并不贊成這種做法，他認為改革應(yīng)該從基層做起。采取大區(qū)法院的方式，在高院之下建立獨立于省級法院的法院，往往只能對民事案件數(shù)額較大，刑事案件惡劣的跨區(qū)域案件進行審理。而事實上80%的案件都是基層法院受理的，這種方法是治標(biāo)不治本的。“不能大案件要求公正小案件就不要公正了。”

　　拋開學(xué)界爭論不說，高檢對大區(qū)法院的設(shè)立，一直以來也頗存異議。有消息稱，最高院也可能采取另一方案，即在最高院增設(shè)四個刑事審判廳。

　　納入政治體制改革范疇

　　從1997年10月中共十五大提出司法改革算起，作為黨和國家一項重大部署，司法改革的歷程至今已逾四年。應(yīng)當(dāng)承認，在這四年中，司法改革在庭審方式改革、國家統(tǒng)一司法考試制度的建立等具體措施上取得了若干成果。但這種改革方式基本沿襲了以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法，缺乏統(tǒng)一的改革規(guī)劃和明確的改革步驟。

　　隨著司法改革的逐步走向深入，僅憑單個司法機關(guān)對的試驗性的零敲碎打，或僅對某項具體措施進行改革都已經(jīng)遠遠不夠。一場從全局出發(fā)、協(xié)調(diào)各部門的整體改革已勢在必行。值得注意的是，中共十六大報告中明確闡述了司法體制改革問題，并將其納入政治體制改革的范疇予以強調(diào)，新一輪的司法改革已經(jīng)不再被視為司法體制內(nèi)的一種技術(shù)變革。

　　進入2003年，新一輪司法改革的輪廓已日漸清晰，但其中并非全無曲折。

　　在2003年5月SARS疫情最緊張的時候，中央政治局常委曾召開會議，專門討論司法改革問題。5月中旬，中央政法委組織專家進行討論，并宣布成立由羅干擔(dān)任組長的中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全國司法體制改革工作的進行。這一決定的作出實際上標(biāo)志意味著主導(dǎo)中國司法改革進程的核心機構(gòu)已經(jīng)誕生，也意味著一種全新的、自上而下的司法改革模式最終確立。

　　6月，羅干在對全國法院開展的司法大檢查中作出重要批示：要從司法大檢查中研究如何推進司法改革。緊接著，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組開始了馬不停蹄的工作，先后聽取了高檢、高法、公安部和司法部等部門的意見，同時也聽取了專家學(xué)者的意見。而各相關(guān)部門也迅速作出反應(yīng)，分別成立了各自的司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各部門主要負責(zé)人掛帥，從全國各地調(diào)集精兵強將參與該項工作。

　　出人意料的是，幾個月后，司法改革的調(diào)子卻突然低了下來。消息人士分析，在司法改革的過程中，各部門制定的方案難免有部門利益沖突，有些沖突還相當(dāng)激烈，一時難以調(diào)和，這直接導(dǎo)致司法改革步伐遲滯。對關(guān)于參與其中的各相關(guān)部門，有人形象地比喻為：人民法院在“大鬧獨立”，檢察機關(guān)“死守陣地”，司法行政機關(guān)在“大攬權(quán)力”，公安機關(guān)則“坐收漁利”。盡管遇到了各種問題，但司法改革的步伐仍然在以前所未有的力度向前邁進。-