文/本刊特派聯(lián)合國記者嚴(yán)恒元

　　該是聯(lián)合國改革的時候了，否則它就存在壽終正寢的可能。但是如何擺平安理會成員間的利益之爭成了改革的最大阻礙，因為沒有一方愿意“大公無私”

　　聯(lián)合國秘書長安南11月6日任命了16名在國際事務(wù)中具有影響力的人士為“威脅、挑戰(zhàn) 與改革”高級別研究小組成員，負(fù)責(zé)對全球在和平、安全、經(jīng)濟(jì)及社會領(lǐng)域面臨的重大威脅與挑戰(zhàn)進(jìn)行研究，并就集體應(yīng)對方法提出意見與建議。

　　泰國前總理阿南擔(dān)任該小組主席，成員包括中國前副總理兼外長錢其琛、挪威前首相、世界衛(wèi)生組織前總干事布倫特蘭、國際危機(jī)組織主席埃文斯、聯(lián)合國前難民高級專員緒方貞子及美國前國家安全顧問斯考克羅夫特等。安南9月23日在聯(lián)大發(fā)表演說時首次倡議成立這個小組。成立的目的就是應(yīng)對目前聯(lián)合國面臨的挑戰(zhàn)。

　　隨后，11月7日，安南在智利首都圣地亞哥說，為了讓聯(lián)合國安理會的組成符合目前的世界格局，這個組織必須進(jìn)行改革。如果聯(lián)合國再不進(jìn)行改革，“明天的世界可能比昨天更加分裂”。

　　他接著說了一個更實質(zhì)性問題：改革不是為了剝奪目前安理會5個常任理事國的權(quán)力，而是為了使安理會通過的決議具有更廣泛的代表性和合法性，更容易為全世界所接受。

　　但既是改革，就不可能一碗水端平。那么誰又愿意自己的利益少一點，別人的多一點呢？

　　無力的聯(lián)合國

　　現(xiàn)行的聯(lián)合國體制是二戰(zhàn)的產(chǎn)物，反映了1945年戰(zhàn)勝國主導(dǎo)下的世界格局，其目的是為了防止國與國之間發(fā)生戰(zhàn)爭。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，舊的國際格局已經(jīng)瓦解，現(xiàn)行的聯(lián)合國框架確實已經(jīng)很難適應(yīng)新的國際現(xiàn)實。當(dāng)前，聯(lián)合國在來自各領(lǐng)域的挑戰(zhàn)面前往往顯得有些無力，有時甚至是束手無策。

　　美國外交關(guān)系委員會一位國際問題專家在向記者談起對聯(lián)合國的看法時表示：作為一個人道主義機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國的作用是無法替代的，并正在發(fā)揮積極的作用；作為一個維護(hù)和平與安全的機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國卻難以發(fā)揮正常的影響和作用。從這個意義來講，聯(lián)合國似乎正在變成一個“超級紅十字會”。部分外交界人士指出，經(jīng)過戰(zhàn)后五十多年的發(fā)展，一批經(jīng)濟(jì)、軍事或政治大國或國家集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生，世貿(mào)組織等國際組織和歐盟、東盟等區(qū)域集團(tuán)在國際事務(wù)中的發(fā)言權(quán)越來越大。在這種情況下，改革聯(lián)合國體制，反映新的權(quán)力結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，只有這樣，才能維護(hù)聯(lián)合國的權(quán)威，更加充分發(fā)揮聯(lián)合國的作用。

　　今年上半年爆發(fā)的伊拉克戰(zhàn)爭加大了聯(lián)合國改革的緊迫性。本來，人們在冷戰(zhàn)結(jié)束初期對聯(lián)合國充滿期待，希望聯(lián)合國具有更廣泛的代表性，更民主，以在維持世界和平與安全方面發(fā)揮更積極的作用。然而，隨著國際格局的變化，世界惟一超級大國美國奉行的單邊主義政策嚴(yán)重沖擊了原有的國際秩序，聯(lián)合國的制約機(jī)制正遭到越來越多的質(zhì)疑，聯(lián)合國的權(quán)威正面臨空前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有關(guān)政治分析家甚至認(rèn)為，聯(lián)合國已經(jīng)到了生死存亡的緊急關(guān)頭。

　　今年9月開幕的第58屆聯(lián)大再次將聯(lián)合國改革提上了議事日程。9月8日，安南在第58屆聯(lián)大開幕致辭時指出，伊拉克戰(zhàn)爭不僅讓各成員國陷入難以彌合的分歧中，而且產(chǎn)生了許多挑戰(zhàn)聯(lián)合國和國際社會的原則的現(xiàn)實問題，國際社會不應(yīng)在原來的分歧上繼續(xù)糾纏，而應(yīng)該推動聯(lián)合國進(jìn)行根本改革，以應(yīng)對戰(zhàn)爭、恐怖主義、貧困以及人權(quán)等新的形勢和問題。

　　改革安理會

　　近幾年來，聯(lián)合國改革一直是國際社會討論的熱門話題。安南秘書長上任之后就將聯(lián)合國改革視為己任，并致力于此。

　　1997年，安南提出了龐大的一攬子聯(lián)合國改革方案，將聯(lián)合國下屬的機(jī)構(gòu)劃分為和平與安全、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)、人道主義事務(wù)和發(fā)展事務(wù)這四大部分，并且提出了聯(lián)合國機(jī)構(gòu)改革分兩步走的策略。

　　但此間政界人士分析指出，安南上任初期提出的聯(lián)合國改革措施治標(biāo)不治本。要想讓聯(lián)合國真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就必須對聯(lián)合國進(jìn)行一次重大的外科手術(shù)，以讓聯(lián)合國從根本上脫胎換骨。然而，要讓聯(lián)合國這個龐然大物脫胎換骨談何容易！

　　聯(lián)合國現(xiàn)行體制大致分為聯(lián)合國大會、安理會和秘書處三大部分。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，聯(lián)合國大會只能就政治問題向有關(guān)各方或安理會提出建議，只是一個議事的論壇。秘書處主要是負(fù)責(zé)安排聯(lián)合國的日常事務(wù)性工作，只是一個辦事的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，聯(lián)合國要想提高工作效率，仍少不了要對秘書處進(jìn)行改革。相比之下，有權(quán)通過決議的安理會才是聯(lián)合國的權(quán)力決策機(jī)構(gòu)。所以聯(lián)合國改革的核心和焦點是安理會，而安理會的改革主要集中在安理會是否要擴(kuò)大和是否要取消五大常任理事國否決權(quán)這兩大議題上。

　　安理會共由15個理事國組成，其中包括5個擁有否決權(quán)的常任理事國和10個由聯(lián)合國大會選出、任期兩年的非常任理事國。安理會現(xiàn)行的框架構(gòu)成是根據(jù)二戰(zhàn)結(jié)束后的國際格局搭建的，目前的5個常任理事國顯然不能反映國際權(quán)力現(xiàn)狀。比如印度有十多億人口，而法國只有六千多萬人口，但是法國卻能夠否決掉任何自己不喜歡的決議，印度卻沒有這樣的特權(quán)。所以長期以來，要求對安理會框架進(jìn)行調(diào)整的呼聲一直不絕于耳。

　　目前，聯(lián)合國各方達(dá)成的基本共識是要擴(kuò)大安理會成員，但對于擴(kuò)大安理會的具體方案卻有兩個不同的版本：一是只擴(kuò)大安理會非常任理事國；二是同時增加常任理事國和非常任理事國。據(jù)說，安南秘書長傾向于后一種方案。分析人士指出，一旦安理會決定增加常任理事國席位，將引起各方之間的相互爭斗。亞洲的印度和日本一直將尋求成為安理會常任理事國列為外交政策的重點，歐洲的德國是普遍被各方看好的人選，南美的巴西對進(jìn)軍安理會雄心勃勃，非洲國家也希望安理會應(yīng)有自己的代表。因此，如何平衡發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的比例及如何充分考慮各地區(qū)的利益，將是安理會擴(kuò)大所面臨的一大難題。如果解決不當(dāng)，反而可能成為影響聯(lián)合國團(tuán)結(jié)的一大敗筆。

　　安理會五個常任理事國都擁有否決權(quán)，在表決時，哪怕其他14個理事國投票贊成，只要一個常任理事國投票反對，決議也無法通過。目前，國際社會在是否取消五個常任理事國否決權(quán)方面存在著兩種截然不同的意見：贊同取消大國否決權(quán)的人士認(rèn)為，常任理事國擁有的否決權(quán)是聯(lián)合國體制的弊病之一，否決權(quán)成為一種特權(quán)，而不是一種正常的權(quán)利，這一機(jī)制本身就是不合理、不公平的，因此應(yīng)該予以取消。反對取消大國否決權(quán)的人士則堅稱，否決權(quán)是歷史賦予五個常任理事國的特殊責(zé)任。冷戰(zhàn)時期，美蘇曾經(jīng)頻頻動用否決權(quán)，使得聯(lián)合國成為他們之間爭霸的舞臺，安理會的作用也因此大打折扣。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，這一情況發(fā)生了很大變化，安理會常任理事國動用否決權(quán)的次數(shù)并不是很多。此外，大國否決權(quán)有其合理性的一面。如果沒有這個否決權(quán)，個別大國就可能憑借其實力，以威脅、利誘等手段迫使安理會弱小成員國投票贊成自己的動議，那么安理會就有可能被個別大國“劫持”。實際上，在伊拉克戰(zhàn)爭之前，如果不是法國等國威脅使用否決權(quán)，安理會通過授權(quán)動武的決議的可能性就會加大。

　　從安理會改革的難度，人們就不難窺出聯(lián)合國改革的艱巨性。有關(guān)人士一針見血地指出，聯(lián)合國改革困難重重，不改革就更是難上加難。

　　美國因素

　　由于關(guān)注的焦點和尋求的利益不同，不同國家提出的改革方案也大相徑庭，即使在許多國際問題上密切配合并建立了特殊關(guān)系的美英兩國在聯(lián)合國改革問題上似乎也存在著分歧。

　　英國議會外交事務(wù)委員會主席安德森指出，目前的安理會架構(gòu)主要反映的是二戰(zhàn)結(jié)束后的國際政治格局，所設(shè)的五個常任理事國也代表了當(dāng)時權(quán)力現(xiàn)實。自二戰(zhàn)結(jié)束以來世界格局發(fā)生了變化，安理會要想繼續(xù)被視為一個舉足輕重的國際機(jī)構(gòu)，就必須改革。為此，英國建議，德國、印度和日本及一個拉美國家和一個非洲國家被吸納為安理會常任理事國成員，但不能像現(xiàn)在的五個常任理事國這樣享有否決權(quán)。

　　美國對聯(lián)合國改革的設(shè)想最近也開始浮出水面。美國媒體報道，美國前些年提倡的聯(lián)合國改革主要是強(qiáng)調(diào)提高聯(lián)合國的效率和節(jié)約開支，目的是削減美國所負(fù)擔(dān)的聯(lián)合國日常開支費(fèi)用和維和費(fèi)用。但是美國今年在伊拉克問題上受挫后，將鼓勵聯(lián)合國朝著增強(qiáng)美國地位的方向進(jìn)行改革。

　　美國對聯(lián)合國改革的基本思路是：首先要改變安理會的組成，主張把日本、印度和巴西接納為安理會常任理事國，主要目的就是為了削弱法國的地位和影響。美國不再像過去那樣提議接納德國為常任理事國，取而代之的是主張給歐盟一個集體的常任理事國席位。分析人士認(rèn)為，這是美國削弱德國在安理會中作用的一種措施。在取消大國否決權(quán)方面，美國主張對于獨裁統(tǒng)治的或系統(tǒng)地違反人權(quán)的國家，聯(lián)合國可以采取包括使用武力和武力占領(lǐng)在內(nèi)的措施進(jìn)行干涉，要求建立對這些國家自動進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利和機(jī)制。安理會對上述情況表決時只需有效多數(shù)，任何一國都不得使用否決權(quán)。此外，美國還提出要改革制裁機(jī)制，主張對不執(zhí)行安理會決議的國家剝奪其在聯(lián)合國內(nèi)的投票權(quán)，對超過期限不執(zhí)行者自動進(jìn)行軍事干預(yù)。分析家認(rèn)為，美國提出的改革方案的核心就是要為美國推行“先發(fā)制人”戰(zhàn)略在聯(lián)合國內(nèi)掃清障礙。

　　中國常駐聯(lián)合國代表王光亞大使最近在談到聯(lián)合國改革問題時指出，聯(lián)合國改革的目的是要反映出當(dāng)今世界政治格局新的現(xiàn)實，加強(qiáng)安理會的有效功能，以及為發(fā)展中國家在國際事務(wù)上提供更多的發(fā)言權(quán)。但是擴(kuò)大安理會，使之更加公平合理本身并不能保證它作為主要國際決策機(jī)構(gòu)的地位，因為在聯(lián)合國的角色問題上關(guān)鍵還要看一些主要國家，尤其是美國是否仍然重視聯(lián)合國的作用。

　　的確，作為世界惟一超級大國，美國既有能力制造全球性危機(jī)，也是維護(hù)國際安全的重要力量。沒有美國的合作和參與，聯(lián)合國未來的改革與發(fā)展將困難重重，世界安全與穩(wěn)定也將面臨不確定因素。因此，今后是應(yīng)該由聯(lián)合國來改造美國，還是由美國來改造聯(lián)合國，這將直接影響到聯(lián)合國的前途和地位。

　　部分有識之士指出，聯(lián)合國與美國的合作是在國際多邊框架之下進(jìn)行，還是在美國的主導(dǎo)下進(jìn)行？這個關(guān)鍵問題現(xiàn)在已經(jīng)被擺上桌面。面對這個無法回避的問題，聯(lián)合國必須堅持自己的立場，既不被美國的意志所左右，又能促使美國進(jìn)行合作。如果一味屈就迎合美國，聯(lián)合國將難以發(fā)揮維護(hù)世界和平的功能，屆時將會出現(xiàn)美軍在全球橫沖直撞，而聯(lián)合國則在后面不停地展開人道援助的局面。因此，如何才能既不被美國的意志所左右，又能促使美國合作，這是未來聯(lián)合國改革中不得不首先要解決的問題。

　　聯(lián)合國需在三個方面改革

　　一、安理會改革問題集中在擴(kuò)大常任理事國的數(shù)量和是否取消常任理事國的否決權(quán)。

　　二、聯(lián)合國大會改革這主要是指增加聯(lián)合國大會的權(quán)力，使大會通過的決議具有某種約束力。

　　三、應(yīng)對全球化浪潮擴(kuò)大聯(lián)合國在處理經(jīng)濟(jì)、社會及發(fā)展援助等領(lǐng)域的作用，共同應(yīng)對全球化浪潮帶來的新的全球性問題。

　　安南的“紅藥水”

　　文/本刊特派聯(lián)合國記者嚴(yán)恒元

　　安南自上任以來一系列改革方案在提高聯(lián)合國效率、協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)關(guān)系、減少經(jīng)費(fèi)開支等方面還是取得了一定成效。不過，由于改革主要集中在精簡機(jī)構(gòu)和節(jié)縮開支等問題上，而未能動搖聯(lián)合國的根本框架結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，所以聯(lián)合國如今仍被文山會海所淹沒，議而不決或決而不行的局面并未發(fā)生脫胎換骨的改變。

　　可以打個比方：聯(lián)合國現(xiàn)在需要一個大手術(shù)，而安南所做的事情只是抹了些紅藥水。

　　安南自己對此也無可奈何。他曾在一個新聞發(fā)布會上向記者自揭家丑：聯(lián)合國目前很多會議的議題是重復(fù)和沒什么意義的，那些經(jīng)過討價還價通過的決議往往停留在紙面上，許多真正重要的問題也得不到足夠的關(guān)注。

　　就拿每年一度的記者證更新來說，這應(yīng)該說是一件再簡單不過的事，因為記者的有關(guān)個人檔案資料早已在聯(lián)合國主管新聞記者的機(jī)構(gòu)中記錄在案。然而，記者每年到聯(lián)合國更新記者證最少要提前兩個月辦理繁雜的手續(xù)，像初到聯(lián)合國時那樣填寫兩份上個世紀(jì)七十年代制定的老得不能再老的表格，然后再等上三四個月聽候答復(fù)。按照規(guī)定，證件處的官員在收到有關(guān)部門同意更新的批復(fù)后要及時通知記者去辦領(lǐng)新證，但記者在聯(lián)合國工作幾年中沒有一次得到這樣的通知，而是記者多次去詢問之后才能辦妥。記得前年記者交完表格三個月后到證件處詢問有關(guān)更新申請是否得到批準(zhǔn)，不想證件處的官員告稱記者填寫的表格不知去向，無奈只好又填寫一次，再等上三四個月。

　　聯(lián)合國改革并非易事，改革方案的確面臨多種因素的制約。先從經(jīng)費(fèi)方面看，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)主要是來源各成員國交納的會費(fèi)。然而，由于美國等國大量拖欠聯(lián)合國會費(fèi)，聯(lián)合國近幾年來陷入嚴(yán)重的財政困境，經(jīng)費(fèi)上的捉襟見肘使得聯(lián)合國在實施有關(guān)改革計劃時顧前慮后，放不開手腳。

　　目前，聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)擁有5萬多名雇員，所承擔(dān)的任務(wù)雜而多，但聯(lián)合國2002-2003年度日常活動(不包括維持和平行動)的預(yù)算僅為26億美元。難怪安南一直在抱怨說，近年來聯(lián)合國授權(quán)開展的活動大量增加，但其零增長預(yù)算連通貨膨脹的因素都沒有考慮進(jìn)去。

　　再從聯(lián)合國本身的運(yùn)作程序看，聯(lián)合國每一項改革似乎都要經(jīng)過紛繁復(fù)雜的程序，這也大大延緩了改革的進(jìn)程。安南前不久在談到聯(lián)合國現(xiàn)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的必要性時，援引了一個讓人有點啼笑皆非的例子：聯(lián)合國托管理事會是聯(lián)合國六大機(jī)構(gòu)之一，創(chuàng)建初期的主要職能是負(fù)責(zé)監(jiān)督對置于國際托管制度下的領(lǐng)土的管理。隨著世界上最后一塊托管領(lǐng)土貝勞在1994年宣布獨立，托管理事會如今已經(jīng)變得無所事事，理應(yīng)壽終正寢，可它依然堂而皇之地存在著。安南曾建議將該理事會改為一個對全球海洋、大氣層和外層空間等公共領(lǐng)域進(jìn)行集體托管的論壇。然而，聯(lián)合國大會迄今未能對安南的建議進(jìn)行審議，因為按照《聯(lián)合國憲章》，對聯(lián)合國機(jī)構(gòu)性質(zhì)的任何更改需要得到會員國三分之二以上的同意。

　　同樣，聯(lián)合國改革措施能否付諸實施，一些主要大國的支持至關(guān)重要。由于聯(lián)合國的改革往往涉及到有關(guān)國家的切身利益，因此，盡管各成員國早已在改革的必要性上形成共識，但很少有真正積極的推動者。(請見〈經(jīng)濟(jì)〉雜志12月號)