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21世紀(jì)年終特刊財(cái)稅新倫理(53-56版)
財(cái)政乃一國(guó)理財(cái)之政，對(duì)國(guó)家發(fā)展起著重要作用，可謂“國(guó)之大事”，“不可不察”。
近年來(lái)，我國(guó)不斷深化財(cái)政體制改革，公共財(cái)政漸行漸近，分稅制內(nèi)容不斷充實(shí)，轉(zhuǎn)
移支付制度和城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度初步建立……凡此種種改革，使財(cái)政職能得以更充分的發(fā)揮，國(guó)家發(fā)展在公平與效率之間取得了更和諧的平衡。
然而，在取得成績(jī)的同時(shí)，新的問(wèn)題與困惑不可避免地出現(xiàn)。連年巨額國(guó)債和財(cái)政赤字，金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)和地方政府負(fù)債等問(wèn)題引發(fā)的顯性和隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有多大，有何沖擊？積極的財(cái)政政策在新的一年有何走向，是否應(yīng)淡出？政府如何理財(cái)，以更合理地提供公共產(chǎn)品？新一輪稅制改革山雨欲來(lái)，其動(dòng)向如何？分稅制實(shí)施已10年，如何完善，為縮小地區(qū)發(fā)展差距作出制度性安排？諸多問(wèn)題在本世紀(jì)將一一得以相應(yīng)。(吳立全)
見(jiàn)習(xí)記者孫雷北京報(bào)道
日前財(cái)政部決定在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行2003年記賬式第13期國(guó)債，計(jì)劃發(fā)行面值總金額為100億元，2003年度的國(guó)債發(fā)行已進(jìn)入尾聲。
針對(duì)中國(guó)政府的國(guó)債發(fā)行，道瓊斯通訊社不久前發(fā)表名為《巨額赤字即將令中國(guó)難以承受》的文章，由國(guó)債而談到了中國(guó)政府的公共債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。文章指出，“中國(guó)政府在差不多6年的時(shí)間里創(chuàng)造出巨額預(yù)算赤字，分析師認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題已快達(dá)到承受的極限�！�
年終歲末，政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和積極的財(cái)政政策走向重又回到了我們的視野。
專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)財(cái)政赤字和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
“今年財(cái)政是1997年以來(lái)最好的一年，”北京大學(xué)宋國(guó)青教授對(duì)中國(guó)政府今年的財(cái)政赤字情況做出了自己的判斷，“在過(guò)去幾年，財(cái)政赤字大幅度增長(zhǎng)，今年的財(cái)政赤字可能停止增長(zhǎng)甚至下降，……財(cái)政赤字這兩年總赤字占GDP的比例是下降的�！�
而社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副所長(zhǎng)高培勇教授對(duì)中國(guó)目前的赤字、國(guó)債狀況則表現(xiàn)出擔(dān)憂(yōu)。他指出，現(xiàn)在財(cái)政部認(rèn)定的國(guó)債余額是2.3萬(wàn)多億，如果加上1998年發(fā)行的2700億專(zhuān)門(mén)用于國(guó)有商業(yè)銀行資本金增撥的支出，和出口退稅未支付的3300億，數(shù)額是很大的�！办o態(tài)地看這個(gè)指標(biāo)，占GDP的比重沒(méi)超過(guò)30%，但增速太快，照這個(gè)速度發(fā)展下去，我們確實(shí)有危險(xiǎn)�！备吲嘤陆淌趯�(duì)記者說(shuō)。
但他又進(jìn)一步分析，這些風(fēng)險(xiǎn)也不一定全由潛在的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，由于有一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，還有一定的風(fēng)險(xiǎn)消化能力。
《馬約》標(biāo)準(zhǔn)失效？
從我國(guó)這幾年財(cái)政赤字的發(fā)展情況來(lái)看，1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策以來(lái)，年度財(cái)政赤字占GDP比重從1998年的0.97%，發(fā)展到2002年的3%。而3%的比例是《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《馬約》)提出的，要求歐盟成員國(guó)年度財(cái)政赤字占GDP比重不能超過(guò)此比例。按照《馬約》的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的財(cái)政赤字已經(jīng)達(dá)到了警戒線。
但專(zhuān)家們對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)有懷疑�！啊恶R約》這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是歐盟成員國(guó)之間妥協(xié)的政治產(chǎn)物，不是科學(xué)、客觀地衡量債務(wù)危機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。我們過(guò)去是誤用了這一標(biāo)準(zhǔn)�！必�(cái)科所劉尚希認(rèn)為《馬約》標(biāo)準(zhǔn)不可靠。
高培勇也持相同觀點(diǎn)，但他認(rèn)為目前還沒(méi)有其他辦法來(lái)判斷中國(guó)自己的負(fù)擔(dān)情況，中國(guó)自己的風(fēng)險(xiǎn)，“暫時(shí)還找不到更好的方法來(lái)取代《馬約》的標(biāo)準(zhǔn)�！�
不管《馬約》標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，可以肯定的是，它只量度了財(cái)政的顯性風(fēng)險(xiǎn)——在中國(guó)，還存在大量的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之痛
在中國(guó)，國(guó)債雖構(gòu)成了政府財(cái)政赤字的組成部分，但并沒(méi)有充分反映政府的實(shí)際負(fù)債規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平。
這是因?yàn)椋畟鶆?wù)有四大類(lèi)型，不單有國(guó)債這樣的顯性直接負(fù)債，還有隱性直接負(fù)債，顯性或有負(fù)債，隱性或有負(fù)債。劉尚希教授說(shuō)：“我們平時(shí)關(guān)注的債務(wù)是第一類(lèi)，顯性的直接債務(wù)，其他三部分基本不大關(guān)注，也沒(méi)有列入政府的正式財(cái)政報(bào)告里。中國(guó)政府實(shí)際負(fù)債規(guī)模大于公布的國(guó)債數(shù)�！�
糧食經(jīng)營(yíng)虧損掛賬便是財(cái)政的隱痛。從國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)表明，由于糧食過(guò)剩，國(guó)家財(cái)政用于糧食保管費(fèi)用、利息和價(jià)差虧損補(bǔ)貼(移庫(kù)、陳化糧拋售、軍供)等方面的支出不斷上升，負(fù)擔(dān)沉重。2002年糧油政策性?xún)r(jià)差虧損131億元，國(guó)有糧食企業(yè)的虧損掛賬仍在增加，1998年6月1日到2003年3月31日，新增掛賬451.59億元。另外，保護(hù)價(jià)糧食庫(kù)存3200億斤，每斤平均價(jià)差0.146元，潛虧460多億元。
在中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所組織的“非傳統(tǒng)安全與中國(guó)”論壇上，社科院農(nóng)村政策研究中心主任李成貴便談到了糧食虧損掛賬與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系：“中國(guó)糧食的虧損掛賬數(shù)額非常龐大，如果不加快改革將會(huì)對(duì)財(cái)政構(gòu)成非常大的壓力。”但同時(shí)他指出，“如果價(jià)格上去，潛虧不一定變成現(xiàn)實(shí)的虧損�！�
銀行、企業(yè)、政府債務(wù)的“三位一體”
在中國(guó)，所有的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中，金融業(yè)所占的比重最大，問(wèn)題也最嚴(yán)重。
1999年從四大國(guó)有商業(yè)銀行剝離給四大資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)有1.4萬(wàn)億，按70%的損失率來(lái)算，大概會(huì)損失1萬(wàn)億。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康不久前在記者招待會(huì)上表示，今年3月末，四大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款率下降到24.13%，按照四大行3月末貸款余額7.92萬(wàn)億元計(jì)算，不良貸款額應(yīng)為1.91萬(wàn)億元�！斑@當(dāng)中很大一部分是在剝離1.4萬(wàn)億舊的不良貸款后新形成的�！眹�(guó)家開(kāi)發(fā)銀行金融研究局局長(zhǎng)王大用說(shuō)。再加上非信貸資產(chǎn)損失、撥備不足和未來(lái)資本金的補(bǔ)充，金融業(yè)所包含的隱性風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)龐大。
企業(yè)方面的或有債務(wù)，同樣可能成為政府的隱性債務(wù)。1998年有關(guān)部門(mén)(銀行、國(guó)有資產(chǎn)管理局等)的抽樣調(diào)查，曾得出當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)“三分之一不虧或贏利、三分之一明虧、三分之一潛虧”的基本判斷，這說(shuō)明國(guó)有企業(yè)潛虧的問(wèn)題不可忽視，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)發(fā)展中可能或多或少要為之“兜底”。
在養(yǎng)老金這一塊，由國(guó)家體改部門(mén)與國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)課題研究估測(cè)，近年我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)累積規(guī)模，即使是按相關(guān)因素的中值來(lái)計(jì)算，也要高達(dá)37000億元人民幣左右。當(dāng)然，這是一種或有債務(wù)，并非馬上產(chǎn)生償債壓力，但其間社保體制因素變動(dòng)的效應(yīng)，可能是難以全面估測(cè)的。
在談到中國(guó)的政府與銀行、企業(yè)在債務(wù)方面的關(guān)系時(shí)，世界銀行駐中國(guó)代表處張春霖博士做過(guò)這樣的分析：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然是一個(gè)由財(cái)政、銀行、企業(yè)三個(gè)部門(mén)組成的巨型公司。銀行不良貸款的損失，隱性養(yǎng)老金債務(wù)與財(cái)政部發(fā)行的國(guó)債一樣，都是國(guó)家對(duì)非國(guó)有債權(quán)人(居民)的債務(wù)，或全體人民對(duì)其他人的債務(wù)。因此，在評(píng)估政府債務(wù)的可持續(xù)性時(shí)，必須把三個(gè)部門(mén)放在一起算總賬。如果只計(jì)算財(cái)政一個(gè)部門(mén)，就會(huì)大大低估政府債務(wù)的實(shí)際水平�！�
地方財(cái)政的債務(wù)之憂(yōu)
地方財(cái)政的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題同樣堪憂(yōu)。
2002年，國(guó)家審計(jì)署組織對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收入“水分”較大，普遍人為隱瞞赤字。截至2001年底，49個(gè)縣(市)中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字7.2億元的147%。同時(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，49個(gè)縣(市)截至2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。
在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著財(cái)政收支缺口。據(jù)有關(guān)材料顯示，在我國(guó)3000多個(gè)縣市中，財(cái)政長(zhǎng)期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過(guò)50%，全國(guó)1080個(gè)縣發(fā)不出工資來(lái)，約有50%～60%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))入不敷出。而且赤字時(shí)間長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大多有七、八年的歷史了，嚴(yán)重的地區(qū)已經(jīng)超過(guò)了十年。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和村級(jí)財(cái)務(wù)開(kāi)支的稅費(fèi)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下子變得更加捉襟見(jiàn)肘了。為了解決鄉(xiāng)村財(cái)政支付危機(jī)，中央和省級(jí)財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。2001年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總額為100億元，2002年為200億。但是面對(duì)龐大的財(cái)政硬缺口，中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也是杯水車(chē)薪。
我國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)的破產(chǎn)清償，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成倍地?cái)U(kuò)大。1999年，中央宣布取締農(nóng)村合作基金會(huì)，限期清盤(pán)、清償。這個(gè)曾經(jīng)在我國(guó)廣闊農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用的金融機(jī)構(gòu)從此壽終正寢，同時(shí)也給地方政府帶來(lái)了巨額的債務(wù)。如廣東省政府為了清償全省886家農(nóng)村合作基金會(huì)的股金，向中央借款71.13億元，各級(jí)政府自籌資金20.9億元，對(duì)個(gè)人合法股金進(jìn)行一次性全額兌付。對(duì)政府財(cái)政來(lái)說(shuō)，這些債務(wù)是出于社會(huì)穩(wěn)定的壓力，不得不承擔(dān)的。
或許也正是注意到上述因素，高培勇對(duì)隱性債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表達(dá)了更多的關(guān)注和擔(dān)憂(yōu)：“我們現(xiàn)在所說(shuō)的風(fēng)險(xiǎn)，最大的倒不是預(yù)算內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，是預(yù)算之外的風(fēng)險(xiǎn)。
“這些并不是百分之百肯定就是債務(wù)，它離真正的債務(wù)還有一定距離。而且有些或有債務(wù)，前幾年可能是或有債務(wù)，但近幾年還了，就沒(méi)有事了。”倪紅日這樣說(shuō)。但她同樣認(rèn)為，所有這些都加起來(lái)，政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還是相當(dāng)大的。
積極的財(cái)政政策何去何從？
種種跡象表明，明年財(cái)政部的國(guó)債發(fā)行規(guī)模將會(huì)相對(duì)減少。
國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)在一份最新的報(bào)告中稱(chēng)，2003年中國(guó)財(cái)政赤字不會(huì)超過(guò)年初設(shè)定的目標(biāo)。國(guó)家信息中心預(yù)計(jì)，明年政府收入將增長(zhǎng)15%左右，支出將增長(zhǎng)13%，分別低于今年20.2%和17.5%的增幅，而同時(shí)，中國(guó)可能會(huì)適度減少?lài)?guó)債的發(fā)行量，2004年新債發(fā)行可能在1000億元以上，但低于今年的預(yù)期水平。
此前，在社科院財(cái)貿(mào)所、財(cái)政部財(cái)科所、國(guó)家稅務(wù)總局稅科所共同舉辦的2003年中國(guó)財(cái)稅論壇上，財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康也提出，對(duì)擴(kuò)張性的財(cái)政政策進(jìn)行一些合理的調(diào)整，在長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債應(yīng)該保持一定規(guī)模的前提下，對(duì)絕對(duì)數(shù)量進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)、酌情地逐步調(diào)減。
如是，考慮種種因素，積極的財(cái)政政策在2004年淡出的跡象將更加明顯。
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