|
21世紀年終特刊財稅新倫理·公共開支(54版)
本報記者陳懇上海報道
“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度�！�12月22日，執政黨建議將此寫入憲法。
近年來，財政預算中社會保障支出金額大幅增加，財政部有關負責人曾透露，我國明年將進一步社會保障支出在財政支出中的比例。至此，在國家預算中，財政滿足社會公共需要的痕跡日漸明顯，公共財政漸行漸近。
收支缺口與結余共存
據勞動和社會保障部的統計，截至今年9月末，全國基本養老保險參保人數已經超過1.5億人。伴隨參保人數的增加，從1997年開始，中央財政連續7年大幅增加對養老保險的投入，主要用于補助部分省市的養老金支付缺口。其中，1998～2001年，各級財政用于對企業基本養老保險基金的補助支出達到839億元。2002年，中央財政用于基本養老保險基金的補助支出高達410億元。
然而，和中央財政巨額補助相對的是，我國基本養老保險基金的累計結余已經超過千億。2002年，基本養老保險基金收入3171.5億元，支出2842.9億元，年末基金滾存結余1608.0億元。2001年，該數字為1054億元。
缺口和結余共存的矛盾源于我國養老保險基金的統籌層次不高——省級統籌尚未實現，全國統籌仍是遙遠的目標。
省級統籌有破無立
“20世紀80年代中期，為配合國有企業改革，企業負擔的養老保險體制開始改變。”人民大學社會保障研究所所長李紹光教授說。
1983年10月，退休費用社會統籌開始。截至1995年底，全國共有8738.2萬職工和2241.2萬退休人員參加退休費用社會統籌。
但是，此時的統籌以市或者縣為單位進行�！翱癸L險能力小，資金管理混亂�！庇袑＜曳Q。而據勞動和社會保障部的內部統計，截至1998年5月末，全國拖欠養老金87億元，而且，直接被挪用的養老金達55.6億元。
1997年7月16日，國務院發布26號文件，提出要加快建立基本養老保險基金的省級統籌，為最終實現全國統籌創造條件。1998年28號文件明確“到2000年在省、區、市范圍內，要基本實現統一企業繳納養老保險費比例，統一管理和調度使用基本養老保險基金，對社會保障經辦機構實行省級垂直管理”。
盡管根據勞動和社會保障部的2001年度勞動和社會保障事業發展統計公報，到2001底，“全國各省、自治區、直轄市除西藏外均實行了養老保險省級統籌或建立了省級調劑金制度”。然而，實際上，“除了京、津、滬三市外，嚴格的省級統籌并未完全實現”，中國社會科學院馮蘭瑞教授稱，他進而分析其中的原因，“省內各市縣局部利益障礙”。
于是，個別省份養老金結余，和多數省份養老金缺口的矛盾同時產生。
例如截至今年10月底，廣東省養老保險基金累計結余55.6億元。而根據勞動和社會保障部的資料，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年擴大到25個。
在省級統籌改革的同時，社保資金“收支兩條線”管理也啟動，1998年初，國務院下發《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定》，各地都建立了社會保障基金財政專戶。以陜西省為例，從2000年開始，該省養老保險費就由地稅部門統一收繳，轉入財政廳養老專戶，再由財政廳轉到省社保局賬戶，省再轉到各地市社保賬戶。離退休人員持存折(卡)到銀行領取養老金。
馮蘭瑞教授認為：“這樣，真正做到了收支兩條線。各級社會機構手上沒有積累，也就避免了挪用現象�！�
“兩個確保”有立無破
1998年，國務院提出了“兩個確�！�，一是確保國有企業下崗職工的基本生活，二是確保離退休人員的基本生活，保證按時足額發放基本養老金。并于1999年，一次性補發了歷年拖欠的企業離退休人員基本養老金。2000年，一次性補發了原行業統籌企業、中央軍工企業拖欠離退休人員的基本養老金和拖欠企業離休人員的離休費、醫藥費。
截至2003年9月末，全國國有企業下崗職工310萬人，比上年底減少100萬人。全國已有2100萬企業退休人員實行社會化管理服務，社會化管理率為61.7%
對于兩個確保資金的來源，中央、省、市三級財政按照“三三制”籌資原則籌措。同時，中央財政還通過專項轉移支付對中西部地區和老工業基地的國有企業下崗職工基本生活保障資金缺口給予“填補”。根據財政部的統計，1998年-2001年，各級財政用于國有企業下崗職工基本生活保障的支出644億元，其中中央財政補助支出434億元。2002年，中央財政用于國有企業下崗職工基本生活保障支出近130億元。
但是，有專家認為，“‘三三制’原則并沒有得到完全實現，中央財政被迫成為投入的主體。”李紹光稱，“最近幾年，地方政府對于養老保險的投入不足200億元，遠遠少于中央政府�！�
“兩個確�！睂嵤┖蟮囊荒�，1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，各地城市“低�！敝贫燃娂娊ⅰ５�，對于低保資金的投入，中央財政又擔綱主力。根據財政部的統計，2001年以來，中央財政的“低�！毖a助資金連年翻番，2001年支出23億元，2002年支出46億元，2003年預計將超過92億元。
政府的責任邊界
李紹光教授對近幾年以來，只有中央政府大量投入的格局不表贊同。
2003年6月，上海市財政學會的有關研究認為，由于“政府包攬過多”，造成“資金投入與實際需求之間存在矛盾”，使社會保障領域收支失衡問題日益顯現。
李紹光教授建議，政府應該分清楚劃定“政府和市場的邊界”，“哪些是政府應該提供的，哪些是市場應該提供的”。對于政府內部，則應該明確“中央政府和地方政府各自的責任”。
| 
