21世紀(jì)年終特刊財(cái)稅新倫理·預(yù)算制度

　　分稅制10年

　　見習(xí)記者孫雷北京報(bào)道

　　《21世紀(jì)》：從1994年實(shí)行分稅制到現(xiàn)在，中國財(cái)政體制改革已經(jīng)歷了十個(gè)春秋。當(dāng)時(shí)，是什么原因促使了這場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的分稅制改革？

　　賈：在1994年實(shí)行“分稅制”改革前，“分灶吃飯”的財(cái)政包干制雖取得一些成效，卻不能消除傳統(tǒng)體制弊病的癥結(jié)。這種財(cái)政包干體制強(qiáng)化了地方封鎖、地區(qū)分割的“諸侯經(jīng)濟(jì)”傾向，客觀上助長了低水平重復(fù)建設(shè)和投資膨脹。同時(shí)使得國家財(cái)力分散，地方缺少必要的設(shè)稅權(quán)和穩(wěn)定財(cái)源，中央則缺乏必要的宏觀調(diào)控主動(dòng)權(quán)。

　　在理論界和實(shí)際部門反復(fù)研討的基礎(chǔ)上，90年代初期，中央及財(cái)政部門已明確了實(shí)行以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政的改革思路，并在1992～1993年進(jìn)行了分稅制的試點(diǎn)。1993年6月前后，黨中央、國務(wù)院針對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱、結(jié)構(gòu)失調(diào)、泡沫經(jīng)濟(jì)滋長和金融秩序紊亂等問題，明確提出實(shí)行“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”的方針，同時(shí)，也做出了在第二年出臺(tái)財(cái)政、稅收等方面重大改革的決策，決定實(shí)行分稅制改革。

　　《21世紀(jì)》：我們的分稅制改革取得了哪些成效？

　　賈：1994年建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，帶有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)。這次改革，初步理順了中央與地方之間(主要是中央與省級(jí)之間)的財(cái)力分配關(guān)系，大大淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系控制，為政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、正確發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的職能作用創(chuàng)造了條件。

　　《21世紀(jì)》：是否存在一些問題或者說弊端呢？

　　賈：必須看到，該體制為種種條件所制約，帶有過渡色彩，留下不少問題。隨著時(shí)間推移，這些問題趨于明朗化，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響日漸突出。

　　一是財(cái)權(quán)與事權(quán)(職責(zé))劃分的不對(duì)稱成為突出矛盾。1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢，但當(dāng)時(shí)還不能確定省以下政府之間的財(cái)力分配框架。而由于省以下體制改革的深化近年來并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分出現(xiàn)了相背離的局面。省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，這在很大程度上加劇了基層政府財(cái)政困難。

　　二是政府層級(jí)過多，大大降低了收入劃分的可行性。我國現(xiàn)行稅種有28個(gè)，和其他國家比，為數(shù)不算少。但問題是，我國目前有五級(jí)政府，是世界上主要國家中政府層級(jí)最多的國家。過多的政府層級(jí)使得中國不可能像國外那樣完整地按稅種劃分收入，而只能加大共享收入。但同時(shí)，一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過來影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。五級(jí)政府的架構(gòu)，使分稅制在收入劃分方面難以真正實(shí)行，甚至可以說，不具備最低限度的可行性。

　　三是財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策權(quán)過度集中與規(guī)則紊亂并存。

　　我國是一個(gè)行政管理規(guī)則確定權(quán)高度集中的國家。在這種情況下，中央對(duì)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策，無疑會(huì)有較大程度的集中控制。但在分稅分級(jí)體制建立過程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級(jí)一定的“因地制宜”的彈性空間。

　　而多年來，我國某些統(tǒng)一的支出控制標(biāo)準(zhǔn)(如公職人員差旅費(fèi))，形似集中，實(shí)則紊亂。實(shí)際上，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)很多不是由財(cái)政部門來決定的，而是由中央政府各部門確定支出標(biāo)準(zhǔn)，有些甚至帶有隨機(jī)性和相互攀比性。這樣，下級(jí)政府的財(cái)政支出，往往要實(shí)行多個(gè)上級(jí)部門提出來的支出標(biāo)準(zhǔn)。基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻又被要求實(shí)行上級(jí)部門多頭下達(dá)的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，這樣，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)尚可維持，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就常常無法度日了。

　　《21世紀(jì)》：對(duì)于改革現(xiàn)行分稅制不徹底、不完善帶來的種種弊端，我們有什么樣的考慮呢？

　　賈：我們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系初步建立的條件下，有必要重點(diǎn)考慮推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的分稅分級(jí)的公共財(cái)政體制建設(shè)。這項(xiàng)改革的成功與否，不僅取決于現(xiàn)在已經(jīng)形成的中央與省財(cái)政分配關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范，更取決于省以下地方財(cái)政能否順利深化和逐步推進(jìn)改革。

　　《21世紀(jì)》：您可以談?wù)劸唧w的地方財(cái)政體制改革的思路嗎？

　　我們認(rèn)為，我國地方財(cái)政體制改革的大思路，應(yīng)從1994年財(cái)稅配套改革的基本制度成果出發(fā)來開展。也就是說，我們應(yīng)當(dāng)按照建立公共財(cái)政框架的方向，在適度簡(jiǎn)化政府層級(jí)的前提下，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，構(gòu)造完整的分級(jí)財(cái)政。同時(shí)，還要相應(yīng)地改進(jìn)和完善中央自上而下的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。

　　在減少政府層級(jí)方面，可考慮逐步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)，使市與縣在財(cái)政體制上同級(jí)，進(jìn)而可以實(shí)質(zhì)性地建立三級(jí)分稅制和分級(jí)財(cái)政。在此基礎(chǔ)上，要把政府的職能到位、效率提高、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和作風(fēng)轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，有效地規(guī)范和完善公共財(cái)政收入制度和公共財(cái)政支出管理體系。

　　同時(shí)，我們認(rèn)為，只有在正確解決“三農(nóng)”問題，使農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)源的互動(dòng)得到有效支持的情況下，才能真正推進(jìn)分稅分級(jí)財(cái)政改革，走活基層財(cái)政這步棋。

　　《21世紀(jì)》：談到減少政府層級(jí)的問題，據(jù)我所知，美國目前實(shí)行的就是三級(jí)財(cái)政體制。您的三級(jí)財(cái)政的設(shè)想是否也是對(duì)美國經(jīng)驗(yàn)的一種吸取呢？

　　賈：依美國的經(jīng)驗(yàn)，三級(jí)政府財(cái)源支柱的情況是：個(gè)人所得稅和工薪稅歸聯(lián)邦(中央)；銷售稅和公司所得稅歸州(相當(dāng)于我國省級(jí))；財(cái)產(chǎn)稅歸地方(基層政府)。這樣的劃分符合各稅種的具體特點(diǎn)，也符合分稅分級(jí)財(cái)政的內(nèi)在要求。如以聯(lián)邦為主掌握個(gè)人所得稅，符合使勞動(dòng)力在全國統(tǒng)一市場(chǎng)內(nèi)自由流動(dòng)、不出現(xiàn)地區(qū)阻礙的要求，也符合使該稅成為經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”的宏觀調(diào)控要求。地方掌握財(cái)產(chǎn)稅，既具有信息和管理優(yōu)勢(shì)，又符合地方政府的職能定位，即以關(guān)注和改善本地投資環(huán)境為地方政府的財(cái)政工作重點(diǎn)。

　　《21世紀(jì)》：關(guān)于這個(gè)問題，我也聽到過學(xué)界的不同聲音，有些學(xué)者雖然同意應(yīng)該減少政府層級(jí)，但認(rèn)為應(yīng)該保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層而把中間層淡化。您的這個(gè)改革的思路是否考慮到了這種聲音？

　　賈：我所說的派出機(jī)構(gòu)是相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，類似我們的街道辦事處，不用配五大班子，沒有必要搞成實(shí)體政府。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成派出機(jī)構(gòu)，并不意味著管理的效能降低，反而要提高它，因?yàn)樗鼪]有那么多形式上的花架子，作為一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)非常明確，要把應(yīng)該行使的政府職能在政權(quán)體系的末梢上都要發(fā)揮到位。同時(shí)，我們提倡的這種新的體制，必須配合一種非常有效的自上而下的轉(zhuǎn)移支付，這樣才能夠調(diào)節(jié)好地區(qū)差異。我們提的還有一方面，就是市這一級(jí)，搞成市縣平級(jí)以后，現(xiàn)在的地市級(jí)回到原來的行政公署那樣的派出機(jī)構(gòu)位置上去，那就是中間層的問題了。