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三層次與兩分離：新加坡國企的民營化
李俊江
20世紀(jì)60年代中期以后，新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了舉世矚目的成就。其中，新加坡國有企業(yè)獨(dú)具特色的管理體制及其改革尤其值得我們深入研究。
新加坡國企的民營化改革
在新加坡，國有企業(yè)統(tǒng)稱為“政府經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，分為法定機(jī)構(gòu)和政聯(lián)公司。法定機(jī)構(gòu)是指通過法律程序設(shè)立的特殊功能機(jī)構(gòu)，它介于政府與國有企業(yè)之間，主要以合理的價(jià)格提供公共性服務(wù)，承擔(dān)一定的社會目標(biāo)。如交通部下屬的電信局、港務(wù)局、宇航局；國家發(fā)展部屬下的建屋發(fā)展局、市區(qū)征建局等。政聯(lián)公司是依據(jù)公司法成立及運(yùn)作，完全圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)經(jīng)營與發(fā)展，它既受政府的控制和制約，同時(shí)又擁有靈活的自主權(quán)。
新加坡國有企業(yè)涉足的領(lǐng)域廣，經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍大，如法定機(jī)構(gòu)壟斷了全國的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)事業(yè)，范圍包括工業(yè)區(qū)開發(fā)、交通運(yùn)輸、電話郵政、廣播電視、港口機(jī)構(gòu)及部分醫(yī)療保健服務(wù)。而政聯(lián)公司的業(yè)務(wù)則涉及金融、航空、電子、生物、石化等行業(yè)。
隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢的變化，從1980年代中后期起，新加坡政府開始對國有企業(yè)進(jìn)行以民營化為中心的改革。1994年，新加坡政府宣布把百騰置公司(房地產(chǎn)巨型公司)、萊歐式城(購物及寫字樓)、新加坡特許工業(yè)公司、新加坡科技公司等大型政聯(lián)企業(yè)的部分資產(chǎn)有計(jì)劃拍賣，后來又有新加坡地鐵公司、新加坡港務(wù)局、新加坡民用航空公司所屬的機(jī)場管理經(jīng)營機(jī)構(gòu)先后掛牌上市。連龐大的新加坡電信公司也實(shí)行了民營化，出售股票籌集的資金占其總資產(chǎn)的11%，約40億新元。
新加坡國有企業(yè)的民營化具有自己的特色，即對宣布民營化的國有企業(yè)一律實(shí)行政府控股。新加坡法律規(guī)定，民營化的政聯(lián)企業(yè)中至少要有30%的股本是由政府控制的，任何個(gè)人不得擁有超過5%的公司股權(quán)，外國投資者入股則不允許超過公司資產(chǎn)總值的15%。這樣就避免了私人尤其是外國投資者控制其國有企業(yè)。民營化不但沒有減少新加坡政府在經(jīng)濟(jì)中的作用，反而加強(qiáng)了其干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。在民營化的同時(shí)，新加坡政府還進(jìn)一步調(diào)整了國有企業(yè)的部門結(jié)構(gòu)，縮減傳統(tǒng)工業(yè)部門的國有企業(yè)，增加國有企業(yè)在新興科技領(lǐng)域的發(fā)展。
通過實(shí)施上述國有企業(yè)民營化措施，不僅有利于國家經(jīng)濟(jì)政策的貫徹執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且使新加坡國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和國際競爭力進(jìn)一步得到提高。目前，民營化改革后的國有企業(yè)已成為新加坡?lián)钥购馔鈬鐕緦π录悠陆?jīng)濟(jì)過分控制的主要力量。
三個(gè)層次與兩個(gè)分離
新加坡國有企業(yè)管理體制是以三個(gè)層次和兩個(gè)分離為基本框架：三個(gè)層次分別是政府、法定機(jī)構(gòu)和控股公司。
兩個(gè)分離是，一、第一層和第二層的分離，即政府部門與法定機(jī)構(gòu)和控股公司的分離。新加坡政府部門對國有企業(yè)實(shí)行間接管理，一方面通過貨幣供應(yīng)量、利率等宏觀經(jīng)濟(jì)變量為杠桿對國有企業(yè)的經(jīng)營施加影響，使企業(yè)在商品價(jià)格的制定、員工的雇傭和使用、資產(chǎn)的處置及融資等各方面有很大的自主權(quán)；另一方面，新加坡財(cái)政部門設(shè)有董事咨詢與委任會議，由財(cái)政部長擔(dān)任主席，政府主管公務(wù)員的首長、各控股公司的董事長、財(cái)政部高級常任秘書組成會議成員。控股公司的全部董事會成員雖然都由上述會議任命并根據(jù)需要隨時(shí)罷免其中不稱職者，但是會議成員不直接參與國有企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，而是從經(jīng)理人市場上或從國外聘請經(jīng)理人員經(jīng)營企業(yè)。這樣，政府將部分管理職能和營造市場環(huán)境的職責(zé)交給法定機(jī)構(gòu)，把股權(quán)管理的職責(zé)交給控股公司，使它們專職化，而政府則可以把精力放在宏觀管理和調(diào)控的層面上，避免陷入對企業(yè)進(jìn)行微觀管理的繁雜工作中去。
二、第二層次內(nèi)部的分離，也就是法定機(jī)構(gòu)和控股公司的分離。法定機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立資本和必要的流動(dòng)資金由政府撥付，不以盈利為經(jīng)營目標(biāo)，具有一定的管理職能，主要任務(wù)是通過其在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營活動(dòng)營造良好的市場環(huán)境，以促進(jìn)市場的公平競爭和保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行。控股公司則通過國連公司的參股獲得必要的資金來參與市場競爭，圍繞政府經(jīng)濟(jì)策略，遵循市場效益原則，以利潤最大化為目標(biāo)，采用專業(yè)化的管理方式進(jìn)行經(jīng)營，不受政府特殊照顧，完全不具有行政色彩。
政府通過控股公司實(shí)現(xiàn)對國連公司運(yùn)營的國有資產(chǎn)管理。控股公司對國連公司的控股模式有5種：絕對控股模式，適當(dāng)控股模式，分層控股模式，交叉控股模式，政策控股模式。這五種控股模式分別適用于對國民經(jīng)濟(jì)重要性不同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中地位各異的行業(yè)中的國連公司。控股公司直接投資持股的國連企業(yè)的董事會人選，必須通過董事咨詢與委任會議審查，由控股公司派遣。既使是董事會非國有股東的代表人選也必須經(jīng)董事咨詢與委任會議咨詢并備案。
對我國國有企業(yè)改革的啟示
一、針對不同類型的國有企業(yè)進(jìn)行分類管理。對非競爭性的國有企業(yè)包括基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的特殊行業(yè)和非盈利性福利事業(yè)等自然壟斷性經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)采取國營或國有控股的經(jīng)營管理模式，以實(shí)現(xiàn)社會效益目標(biāo)為主要經(jīng)營目的；對競爭性的國有企業(yè)，應(yīng)該把其改造成以盈利為目的的公司制企業(yè)，使其能夠完全參與市場競爭。
二、加強(qiáng)法制化管理。我們應(yīng)該借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，對國有資產(chǎn)管理的框架體系、方式、方法、國有資產(chǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中的法律地位，尤其是國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能，中央與地方管理機(jī)構(gòu)之間、政府部門之間、政府部門與企業(yè)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系等作出明確的法律規(guī)范。
三、對國有企業(yè)真正實(shí)行公司制改造，強(qiáng)化管理。嚴(yán)格按照公司制的要求，使企業(yè)成為市場經(jīng)營的主體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，還要以投資、財(cái)務(wù)、人事、營銷管理為重點(diǎn)，完善企業(yè)管理制度，健全企業(yè)的用人機(jī)制。
四、在我國國有企業(yè)內(nèi)部推行績效評估制度。在實(shí)行評估的過程中，結(jié)合我國的實(shí)際情況，具體評估指標(biāo)可根據(jù)我國對國企管理的需要確定，并由獨(dú)立于企業(yè)經(jīng)營管理之外的專門機(jī)構(gòu)對企業(yè)的經(jīng)營狀況進(jìn)行匯總和上報(bào)。
五、選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)加快國有股減持，使官民資本融合。國家能否通過國企實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的職能，并不取決于國有資本的存量多少，關(guān)鍵是要看國有資本的控制力如何，即看國有資本對民間資本和民營企業(yè)的影響、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和帶動(dòng)等方面的綜合能力。通過減持國有股，更多地吸收民間資本，既可以繼續(xù)保持國有資本控制經(jīng)濟(jì)的能力，又可以使更多的國有資本投向?qū)窠?jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大而國家投入又嚴(yán)重不足的部門，而且國有企業(yè)在吸收民間資本的同時(shí)也引進(jìn)了民間企業(yè)的經(jīng)營管理方法，有助于國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換。
總之，通過研究和借鑒他國國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于促進(jìn)和加快我國國有企業(yè)改革的步伐。
(作者為吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心教授）
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