|
21世紀國資前途67版國資前途·鏡鑒
——訪國研中心市場經濟研究所所長張軍擴
見習記者李振華北京報道
2003年，作為國務院發展研究中心市場經濟研究所所長，張軍擴共完成了四項研究，其中，最為得力之作當數有關國有資產管理體制改革和國有經濟布局方面的研究。在經過長期的調研后，他提出建立地方國有資產管理體制的措施，并進一步構造了整個國家新型國有資產管理的機制框架，加上之前提出的國有經濟布局調整的諫言，基本構成了如今國資改革的輪廓。
此前，張曾經獲得過孫冶方經濟獎，并在市場經濟體系建設研究方面有很深的造詣。
《21世紀》：要經營好龐大的國有資產，使國有資本能夠保值增值，您認為首要的問題是什么？
張軍擴：是國有經濟的布局問題。首先明確哪些可為哪些不可為如果不搞清楚這個問題，想把國有資產經營好不大可能。
目前國有經濟仍分布于很多一般性的競爭領域，國有資本分布過散，這需要國有經濟的布局和結構進行戰略性調整，減少國有企業的數量，縮小國有經濟的戰線。另一方面要完善國資的管理制度和國有企業的公司法人治理結構。
《21世紀》：目前國資委掛牌運作已有相當一段時間，你認為當前主要的問題是什么？
張軍擴：關鍵是要落實國資委的職能。國資委的設立只是為政資不分、國有資產管理分散解決提供了可能，但是能否在國資委的框架下建立起有效的國有資產出資人制度還要看許多政策的落實。因為國資委的特殊定位能否有效運轉，有賴于一些明確的制度和可行性的目標等。
《21世紀》：目前各地基本建立了一個國有資產管理機構，您認為這是否能真正行使好管理者的職能？
張軍擴：目前國家的政策是大的關系國民經濟命脈和國家安全的國有企業，由中央政府代表國家履行出資人職責，其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。按照這個資產劃分原則，將來由地方政府履行出資人職能的國有企業，絕大多數都是處于一般競爭領域的、不具有特殊功能的企業。地方政府的資產性質和經營目標比較單一，只設立單一的國有資產管理機構并不妥當，但是如果中央政府也按照這樣的模式，則可能會存在問題。
《21世紀》：會存在什么問題呢？您認為這種管理模式應該如何設計？
張軍擴：中央政府掌管的國有資產實際上至少包括以下三大類：第一類包括屬于一般競爭領域但關系國民經濟命脈的大型企業，比如大型汽車企業、大型石化企業、大型通訊企業等；第二類是具有特殊功能和特殊產業性質的企業，比如涉及國家安全的造幣、軍工等，具有自然壟斷性質的鐵路、電網等；第三類全國性金融機構，主要是全國性銀行。如果將這三類企業放在一個單一的國有資產管理機構下管理，很可能會發生嚴重的目標沖突。比如，對第一類機構應當按照利潤最大化的目標管理，而對第二類機構，滿足政府政策目標可能會比利潤目標更為重要。再比如，第一、二類機構與第三類機構之間是債務人和債權人的關系，把這兩類機構放在一個所有者之下，不利于形成嚴格的債權債務約束關系。
要解決這種狀況，可考慮兩種解決辦法：一是在統一的國有資產管理機構內部設立不同的局或辦，分別行使不同類型資產的所有者權能；二是根據不同的企業和資產類型，設立不同的國有資產管理機構。
《21世紀》：目前我們面臨著國有資產在中央政府和地方政府的劃分問題，您認為在劃分上主要可能存在什么問題？
張軍擴：國有資產的劃分主要是如何保證公平和合理。將來由地方政府行使出資人權能的國有企業，主要是處于競爭性領域的中小型國有企業。這部分國有資產的一個重要用途，就是彌補對老職工的社會保障欠帳，充實社會保障資金。而從國有資產在各地區之間的現有分布格局來看，卻很不平衡，有的地區國有企業和國有資產較多、質量較好，社會保障欠帳較小，而有的地區國有企業和國有資產較少、質量較差，社會保障欠帳比較嚴重。
《21世紀》：如何解決各地區的平衡，做到比較公平和合理？
張軍擴：因為國有資產是全民資產，是包括農村居民在內的全體人民的財產。如果簡單按照現在誰管理著就由誰享有所有者權益，特別是享有國有資產的變現收益，顯然有失公允。絕對的公平是不可能的，但大體的調整和平衡還是必要的，否則不僅不利于縮小地區差距，而且會造成社會不穩定。從現實的角度看，平衡地區間利益關系不外乎兩種途徑：一種是通過對存量的調整求得大體平衡，二是通過增量調整進行平衡。但究竟如何調整，如何保障地區之間在國有資產分布上的大體公平，是一個需要認真研究的問題。
《21世紀》：有人認為，從國有資產管理機構的自身利益出發，希望管的越多越好，這種現象可能在地方的國資機構中更為常見，這樣是否會影響整個國有經濟布局的調整？
張軍擴：這個問題肯定存在。按照現在的資產劃分標準，今后由地方政府行使出資人職能的國有企業，絕大多數是處于競爭領域的中小型國有企業。對這些企業，中央的政策仍然是抓大放小，國有企業逐漸退出一般性的競爭領域，但這不一定符合國有資產管理機構本部門利益，因為從本部門利益出發，顯然是管的企業越多，管的資產越大，其權力也就越大，如果把國有資本從其所管轄的企業撤出，特別是如果將撤出的資金用于充實社會保障資金，用于其他方面需要政府投資的領域，那么就會縮小國有資產管理機構本部門的權力范圍。在這種情況下，如果沒有很好的制度安排，他們就很可能利用其權力阻礙調整的過程。
《21世紀》：您認為應該采取什么樣的措施解決這樣的傾向？
張軍擴：解決這各問題有很多種辦法，我想其中之一便是從法律上明確規定國有資產管理機構的職責。規定國資機構不僅負有對國有資產的股權管理職能，也負有組織出售國有股權、優化國有資本配置結構，為社會保障及其他政府需要提供資金的職責。更關鍵的是，還要建立對國有資產管理機構出售國有股權的績效考核評價體系。同時，可以設立具有廣泛代表性的決策咨詢委員會等。
《21世紀》：您認為建立新型的國有資產管理體制還應有那些措施？
張軍擴：我想還有三個方面的制度需要完善。比如，國有資產管理機構以什么方式履行其對下一級企業的出資人權能；國有資產管理機構以什么方式行使對下級企業管理人的權利；如何形成對國有資產管理機構本身人員的激勵和約束機制。這些都要有明確的措施，只有這樣才能使國有資產管理機構真正有效運轉。
| 
