見習記者楊麗萍北京報道

　　12月22日，中央給人大的憲法修改建議稿已經(jīng)“浮出水面”，而被業(yè)內人士關注已久的土地問題也在這份建議稿中得到了體現(xiàn)。在現(xiàn)行憲法中規(guī)定“國家因為公用事業(yè)實行土地征用”的基礎上增加了“征收”一項；而另一個重大改變就是，現(xiàn)行憲法中沒有明確土地征用要給予補償，在這次修改建議稿中也有了明確規(guī)定。

　　“隨之而來的是，一系列有關土地的政策法規(guī)都將進行調整，”中國人民大學公共管理學院土地管理系教授嚴金明向記者透露，目前，國土資源部正在抓緊進行第三輪全國土地利用總體規(guī)劃編制，呼吁已久的《土地管理法》修訂有可能在2004年完成，而農(nóng)村集體建設用地流轉明年可能也會有相應的政策出臺。

　　2004年將成為我國土地政策的又一轉折點。

　　土地管理法規(guī)修訂多方啟動

　　據(jù)知情人士向本報記者透露，早在去年底，土地管理法的修訂就已緊鑼密鼓地開始進行，如果順利的話，明年有可能出臺，最遲也不會超過2005年。

　　“土地征用將會是土地管理法的一個修改重點。”嚴金明透露，用市場價給予農(nóng)民補償，將會在土地管理法的修訂中有所規(guī)定。嚴金明還是全國土地利用總體規(guī)劃專家小組成員。

　　據(jù)了解，在對土地管理法進行修改之前，國土資源部土地利用司和法規(guī)司的兩位司長曾請中國人民大學、北京大學、中科院的專家教授對此問題進行了研討，專家提出了用市場價來對農(nóng)民的土地征用進行補償?shù)慕ㄗh。現(xiàn)行的土地征用補償方式是按土地原價值進行計算。而農(nóng)用土地一旦轉成建設用地以后，其價格就會很快上漲，但農(nóng)民不能享受其中任何收益。

　　“還有一個問題，在農(nóng)村，往往是行政權力代替了農(nóng)民土地的財產(chǎn)權力，農(nóng)民的土地政府想怎么動就怎么動，這實質就是公權侵犯私權。”嚴金明說。從某種程度來講，農(nóng)民對土地的權利可以算作是私權，那么他就對土地享有財產(chǎn)權，這種財產(chǎn)權包括對土地的占有、使用、收益、處置四項權利。這四項權利已經(jīng)可以對農(nóng)民土地的財產(chǎn)權實行有效的保護，但實際上，很多農(nóng)民享受不到這些權利，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權受到了很大的歧視。“土地管理法將會對土地權利進行細化。”國土資源部的有關負責人說。我們現(xiàn)有的土地權利不夠完善，只對土地所有權、使用權和他項權進行了籠統(tǒng)的土地登記，土地管理法的新一輪修改不但將這項工作更加細化，還會對土地的空間權進行登記和補償。比如，西氣東輸雖然只需走一個管道，不用征用整塊土地，但新的土地管理法將會對這種占用土地空間的情況進行補償。

　　據(jù)了解，土地登記原來只是一個行政規(guī)章，但是現(xiàn)在有可能上升到國務院以行政法規(guī)的形式頒布土地登記條例。目前，這項工作正在加緊進行。另有可靠消息稱，農(nóng)村集體建設用地的流轉也會在2004年有相應政策出臺。現(xiàn)在農(nóng)村建設用地不能流轉，要想進行公用事業(yè)建設，如開發(fā)區(qū)建設，必須經(jīng)過征用變?yōu)閲�有土地才行。而內部集體土地在產(chǎn)權不變的情況下，如何進行流轉，如農(nóng)村集體土地之間的合營、集體土地入股等問題，原來在法律上和政策上都沒有規(guī)定。而事實是，雖然農(nóng)村集體建設用地不能流轉，但私下流轉已經(jīng)如火如荼，這只能“肥”了少數(shù)既得利益者，造成大量國有資產(chǎn)流失。所以農(nóng)村集體建設用地已經(jīng)到了非改不可的地步。

　　土地規(guī)劃構筑糧食生命線

　　據(jù)內部人士透露，國土資源部新一輪的全國土地總體規(guī)劃修編工作已在包括上海、浙江在內的全國14個地市、12個縣開始調研和試點，有望明年全面啟動。這是繼1987年及1997年之后的第三輪全國土地總體規(guī)劃修編工作。

　　起始于1987年及1997年的兩輪土地規(guī)劃，事實上并未得到有效的執(zhí)行。譬如，在第二輪規(guī)劃中，北京各區(qū)縣用地規(guī)劃實質上大多沒有獲得批準。2000年以來，浙江、上海、江蘇、山東等沿海省市出現(xiàn)圈地熱萌芽，土地規(guī)劃被全面突破。截至2002年底，山東已經(jīng)使用規(guī)劃用地的80%，浙江甚至超過99%，一些地區(qū)5年就用完了10年的用地指標。

　　就在這兩次規(guī)劃修編和實施的過程中，土地出讓日益成為地方政府獲取財政收入的重要渠道，一些地方的土地尋租行為也是在此期間迅速膨脹。隨之而來的是耕地的急劇減少。有統(tǒng)計顯示，1996年全國耕地面積是19.5億畝，到2002年年底這個數(shù)字降至18.89億畝。

　　“耕地的減少帶來的最直接問題就是糧食安全問題。今年，我國糧食的總產(chǎn)量是4.3億噸左右，1998年是5.2億噸左右，四五年時間下降了近一億噸。”嚴金明說。糧食形勢不容樂觀。

　　據(jù)預測，2030年～2040年，全國總人口將達到16億。按照每年400公斤的國際人均最低需糧標準，屆時每年我國糧食需求量是6.4億噸，與目前糧食總產(chǎn)量存在巨大的差距。

　　“從目前情況來看，想通過增加耕地面積或增加單產(chǎn)的方法解決這個問題不太現(xiàn)實，而我國又不能像小國家那樣可以靠世界市場來解決糧食缺口問題。”專家指出，我國一定要考慮糧食的自給率是多少，如果自給率低于80%，就有可能帶來一些糧食安全問題。

　　連續(xù)兩屆國家領導人都提出了“要實行世界上最嚴格的耕地保護政策”。從這個角度來說，通過全國土地總體規(guī)劃對土地實行有效保護，將成為我國長期關注的問題。“新一輪全國土地總體規(guī)劃將修編至2020年，重點將解決兩個問題：一是要符合市場經(jīng)濟發(fā)展需要，二是對超規(guī)模開發(fā)進行壓縮和控制。關鍵是要研究如何處理社會經(jīng)濟發(fā)展和土地保護的關系。”嚴金明透露。

　　“土地總體規(guī)劃的目標有三條，一是吃飯，二是建設，三是保護”，國土資源部土地利用司的有關人士指出。所謂吃飯就是要保護農(nóng)田。在第二輪全國土地規(guī)劃中就提出，國家要保護16億畝的基本農(nóng)田，落實到各地，就是指每個省耕地的80%必須作為基本農(nóng)田加以保護。而在新一輪的土地規(guī)劃中這一點還將繼續(xù)堅持。國土資源部的這位人士表示，從規(guī)劃的角度看，新一輪的全國土地總體規(guī)劃除了保護土地特別是耕地資源的同時，還會加強建設用地的保護。經(jīng)濟要發(fā)展，建設用地也是必需的，不能因為土地資源的保護而影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。

　　全國開發(fā)區(qū)已突破6000個

　　國土資源部有關人士坦言，第三輪全國土地利用總體規(guī)劃修編的一個主要肇因，是由于目前土地利用在某種程度上出現(xiàn)了失控的現(xiàn)象。

　　“2003年以來，國土資源部的主要精力，都放在土地市場的整頓上面。”國土資源部有關部門負責人說。

　　早在今年1月，國家審計署在對四個城市的土地資金運用情況進行審計時，發(fā)現(xiàn)了嚴重的違法違規(guī)問題。溫家寶同志曾做出重要批示：“國土部門管理松弛，有的甚至執(zhí)法犯法，給不法分子大開方便之門”。隨后，國土資源部以及后來的國家5部委，對全國土地市場進行了為期數(shù)月之久的專項檢查。

　　記者從國土資源部獲得的最新消息顯示，目前，全國開發(fā)區(qū)的總數(shù)已經(jīng)突破了先前所公布的數(shù)字，超過了6000個。而國土資源部11月底公布的數(shù)字是，全國各類開發(fā)區(qū)總數(shù)為5658個，現(xiàn)已撤并整合的各類開發(fā)區(qū)2046個。

　　國土資源部有關部門的負責人告訴記者，對于已經(jīng)批了，但用地還沒有形成規(guī)模的開發(fā)區(qū)，國土資源部將立即令其停止開發(fā)建設；對于已經(jīng)形成一定規(guī)模，而開發(fā)區(qū)又比較多的地區(qū)，采取合并的方式進行處理。該負責人也坦言，這只是一個原則性的方案，國土資源部尚未形成對開發(fā)區(qū)進行處理的完善方案。顯然，開發(fā)區(qū)過多過濫問題的完全解決還有待時日。

　　“目前，已經(jīng)就比較嚴重的違法案件，或者群眾舉報的違法行為進行了公開查處。”國土資源部有關部門的這位負責人說。國土資源部近期已宣布對9起涉及嚴重違反土地管理法律法規(guī)的案件進行直接公開調查。該部迄今已經(jīng)發(fā)出了近百份督辦函，對各地發(fā)生的土地違法案件進行查處。“目前，各省一級的人民政府，已經(jīng)開始進行各自省內的驗收工作，他們現(xiàn)在等待的就是由國務院組織的進一步的整頓驗收。”

　　“明年，對于土地市場的整頓還將繼續(xù)進行”，嚴金明說，同時伴隨對土地供應量和土地供應方式的規(guī)范調整。今年對土地市場的檢查發(fā)現(xiàn)，國土資源部11號令，即《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，各地執(zhí)行情況極不理想。嚴金明說，明年這方面也會加大推進和檢查的力度。來自國土部的最新消息說，該部將對1999年至2003年12月31日期間，經(jīng)國務院批準的城市分批次建設用地的供應情況，進行一次全面核查。并要求各省(區(qū)、市)國土資源管理部門，對1999年至2003年12月31日期間，經(jīng)省級人民政府批準的單獨選址建設項目用地和城市分批次建設用地的農(nóng)用地轉用、土地征用及供應情況，同時開展一次全面核查。