21世紀新土地運動70版新土地運動·市場化前夜

　　土地暴利最后晚餐

　　本報記者袁一泓北京報道

　　國土資源部第11號令規定，自2003年7月1日起，經營性建設用地原則上全部實行掛牌、招標、拍賣。然而，恰恰從去年下半年開始，出現了近20年來的全國第三次“圈地運動”。

　　有專家指出，第三次“圈地運動”是對國家有關法規、規定直接、正面的對抗，甚至是“頂風作案”。各地被圈之地，絕大部分是經由協議出讓而非掛牌、招標、拍賣。

　　第二次“圈地運動”對地產業的影響尚未完全消除，第三次“圈地運動”又添新傷。

　　大批違法案件發生于國家大檢查之際

　　12月21日，國土資源部執法監察局在公布遼寧省“丹莊”高速公路占用數萬畝集體土地等4起案件時，用了一個詞：“頂風違法”。這4起案件均發生在今年，最近的一起發生于今年10月。

　　這4起案件和國土部此前公布的5起公開查處的土地違法案件，只是今年16.8萬起土地違法案件的冰山一角。2月20日，國土資源部召開“全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議”，部署對全國土地市場秩序進行全面治理整頓。奉國務院領導指示，8月8日開始，國土資源部、國家發改委、監察部、建設部、審計署5部委組成10個聯合督察組，對全國土地市場秩序治理整頓情況進行檢查。

　　很顯然，16.8萬起土地違法案件的絕大部分就發生在國家對土地市場進行集中整治之際。一位土地專家評論說，頂風作案，數量巨大，不可謂不猖獗。

　　土地違法并非始于今年。今年6月，國土資源部執法局對外公開的一項統計數據說，2002年全國立案查處土地違法案件11萬多件，涉及土地面積2萬多公頃。但今年2月國土資源部內部的一份統計報告卻透露，2002年全國共發現土地違法行為140254件，涉及土地面積31457.59公頃，其中耕地14872.6公頃，分別比2001年上升12.02%、25.89%、50.05%，創下歷史新高。這14萬起違法案件中，相當一部分集中發生于2002年7月1日以后。

　　照此推算，自去年下半年以來，全國至少發生了23萬起土地違法案件，涉及土地面積超過6萬公頃。這就是自1986年以來發生在中國的第三次“圈地運動”，而且是勢頭最為兇猛的“圈地運動”。

　　是什么動機促使大批違法者不惜以身相抗，頂風作案？

　　只能是暴利驅動。

　　土地暴利的最后一次機會

　　國土資源部11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的出臺，是一個重要的契機。11號令規定，自7月1日起，所有經營性建設用地原則上全部實行公開招標、拍賣、掛牌。

　　據國土資源部披露的數據，2002年以前，全國通過招標拍賣掛牌出讓土地的面積占有償用地總面積的比例，只有2%到5%。也就是說，往年全國95%以上的土地是通過協議出讓方式供應。但是，國土部11號令似乎要把這條最寬闊的大路堵住。

　　不過，許多地區在執行國土部11號令時，留了一些口子。北京市就規定，此前已拿到建設用地立項書、規劃許可證的協議出讓土地項目，辦理土地使用權證時間可延至2003年3月31日。更多的地區沒有出臺相應的實施辦法和實施時間。

　　這給房地產開發商提供了機會，而且很可能是土地暴利的最后一次機會。誰都清楚，協議出讓土地與招標拍賣掛牌出讓土地之間，存在著巨大的價差。如果能在政策的縫隙里拿到大量協議出讓土地，獲利何止千萬。

　　據中國土地勘測研究院統計，2002年，全國土地使用權有償出讓的收入為2419.79億元，出讓面積12.423萬公頃，占總征地面積的58.52%。其中招標拍賣掛牌出讓土地的為1.81萬公頃，收入968.55億元，其余主要是協議出讓，約占85%。全國土地使用權出讓的收入，平均為每畝12.97萬元，其中使用權轉讓、流轉的收入平均為每畝23.47萬元，招標拍賣的收入平均為每畝35.67萬元。也就是說，協議出讓土地與招標拍賣掛牌出讓土地，收入相差近2-3倍。

　　以2002年為例，有償出讓的12.423萬公頃土地中，倘若以其中50%為經營性建設項目用地計算，即6.2萬公頃土地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，那么，當年國庫就少收了1000億元的應得土地收入。據專家估計，2003年土地有償出讓面積絕不會少于去年，但據國土資源部的統計，今年協議出讓土地比例仍僅占65%，全國應采用但未采用招標拍賣掛牌方式而導致少收的土地收入也將達近千億元。

　　這些錢到哪里去了？今年1月12日，溫家寶同志在一份批示中指出：“一些地方土地市場秩序混亂，非法占地、非法入市的問題相當嚴重，利用土地牟取暴利已經成為一些單位和個人‘尋租’的手段”。這些錢被各類土地尋租者分食了。

　　分食的不僅僅是房地產開發商。據國土資源部執法監察局統計，2002年，政府及其職能部門違法用地量大幅度上升并在各類違法中占較大比重，未經批準非法占地案件數量、涉及土地面積在各類土地違法中居第一位。正是包括各類開發區在內的房地產開發違法用地，與政府及其職能部門的違法用地一起，構成了第三次“圈地運動”的主流。

　　“16.8萬起違法用地案件危害的嚴重性，遠未被社會認識到”，SOHO中國有限公司董事長潘石屹對本報記者說，“如果付諸實施，就是16.8萬起違法建設(違章建筑)，而違法建設是無法保證質量的，你能設想幾年、十幾年后，一批又一批房倒橋塌的悲劇嗎？”

　　而且，在16.8萬起違法用地案件的背后，是上百萬的農民失去土地成為流民，耕地被圈占后所獲補償卻不及應得的十分之一。

　　第三次“圈地運動”規模之巨、聲勢之猛、影響之大，直令第一、第二次“圈地運動”相形見絀。

　　三次“圈地運動”一浪高過一浪

　　中國人民大學土地管理系主任葉劍平教授說，第一次“圈地運動”始于1987年，在1992-1993年達到最高峰。1986年，《土地管理法》出臺，土地分為行政劃撥和有償出讓兩種形式，土地的資產特征得到承認，土地價值被發現，一些先行者開始悄悄“圈地”。

　　1992年3月開始，形成了以住宅為主的房地產擴張狂潮，當年房地產投資增長117%。幾乎與此同時，全國出現開發區熱，各類開發區遍布城鄉。據建設部公布的資料，截至1993年3月，內地縣級以上的開發區達6000多個，占地1.5萬平方公里，比當時城鎮城區用地面積總量1.34萬平方公里，還多出0.16萬平方公里。廣西北海1992年設立20多個開發區，兩年后宣布清理時，市政府想建一個圖書館都已經找不著地。

　　不過，第一次“圈地運動”雖然圈占土地數量巨大，但絕大多數土地是“圈而不發”。如湖南省一年多時間，建立各類開發區300多個，總面積達2485平方公里。但絕大多數開發區只是掛牌、圈地，幾年過去仍是荒草萋萋。

　　第一次圈地運動的主要后遺癥是，銀行沉淀了數百億的資金，留下了數千萬平方米的爛尾樓，閑置了數千畝土地。

　　葉劍平說，第二次“圈地運動”始于1998年。其時，住房實物分配被停止，房地產業的地位重新獲得肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地權力被上收，拿地變得困難。于是，各地繞過法律規定，巧用各種名義圈地。如法律規定占用土地35公頃以上須報國務院批準，有的地方就分成10次審批。新一輪開發區熱出現。第二次“圈地運動”的圈地數量未見公開統計數字，但葉劍平認為在此輪“圈地運動”中設立的開發區，延續到了第三次“圈地運動”，并為后者的瘋狂圈地留下了鋪墊。

　　第三次“圈地運動”的數字已為國土資源部公布。各地開發區數量達5524個，占地面積達到3.51萬平方公里，超過全國城鎮建設用地的總和，是第一次“圈地運動”開發區占地總量的一倍多。浙江省有758個開發區，規劃面積4000多平方公里，相當于全省現有城鎮面積的3.6倍。山東共有各類園區642個。江蘇有475個開發區，其中僅南京江寧區4個開發區規劃占地面積達773平方公里，經濟并不發達的泗陽縣經濟開發區規劃總面積43.3平方公里，今年就占用基本農田4000多畝。

　　但是，全部完成這3.51萬平方公里的開發恐怕需要一代人的努力。以平均每畝10萬元的最低開發成本計算，3.5萬平方公里的開發區，至少需要5.3萬億元的啟動資金。2002年，我國全社會固定資產投資為4.32萬億元。

　　如此，出現以下現象就毫不奇怪了：在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃面積近3000萬畝，已經開發的僅占規劃總面積的13.51%，有近2600萬畝土地在閑置。

　　第一次“圈地運動”圈占1.5萬平方公里土地的后遺癥，10年后的今天仍未完全消除；第二次“圈地運動”圈占3.51萬平方公里土地造成的傷害有多深？沒有人能準確回答。也許更致命的是，直至今天，經歷過三次圈地運動的創痛后，我們依然未能建立從根本上防止、阻遏“圈地運動”發生的機制，這樣，出現第四次、第五次“圈地運動”就并非不可能。

　　葉劍平教授說，建立和完善新世紀的土地戰略和土地管理監督機制，已刻不容緩。