21世紀新土地運動72版新土地運動·戰略

　　周天勇

　　中國經濟發展當前最顯著的特征，就是從農村社會向城市社會、從農業經濟向城鎮經濟的轉型，按照有關的研究，在今后10、30、50年后，城鎮人口和就業勞動力的比例分別會 提高為50%、70%、90%。這一進程中，必將帶來經濟、社會和文化各方面的變遷。

　　伴隨著這一變遷的，還有土地。不管是土地的利用結構、利用方式還是使用者方面，都將會產生巨大的變化。這中間的種種沖突，無論是農村集體土地與城市國有土地的沖突、城市開發用地與保障糧食的基本耕地，以及地方政府、開發商與農民之間的博弈，都將或已經伴隨城市化、工業化全過程。

　　在這樣的背景下，理清糾纏在土地這一不可再生資源上的種種利益瓜葛，并制定有利于促進城市化進程、有利于農業的現代化、有利于生態環境建設和區域經濟發展、適應于市場經濟總體制的土地戰略，不僅對土地各利益相關方格外重要，更是保障城市化這一中國經濟重要進程的根本所在。

　　透視現行土地制度

　　憲法規定了中國目前土地的國有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農戶使用和經營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。特別是農村，集體和農民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉讓土地。

　　城市土地國家可以依法無償和有償出讓一定年限的土地使用權，農村土地耕地和宅地由農民經營、居住或使用，耕地有承包經營期限；國有土地使用權可以交易，但是用途轉變受到嚴格管制；城鎮住宅，視商品房、經濟適用房、單位改革房等等的不同，其使用權的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規上也受到嚴格的控制。

　　目前，國家對土地資源的分配進行高度集中和嚴格的管制。一是國家規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規劃，改變用地性質地需要由土地規劃部門和土地管理部門批準；農村耕地，除了興辦鄉鎮企業、農民宅基地、農村道路等建設用地外，改變用途首先要經過國家征用變成國有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權力。如土地管理法第四十五條規定：征用下列土地的，由國務院批準：1.基本農田；2.基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；3.其他土地超過七十公頃的。此三條規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

　　如果將中國目前的土地制度進行簡單的總結：可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規定和管制城鄉土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強制征用集體土地。

　　三大困境

　　現行土地制度與目前和將來經濟發展結構轉型，以及總經濟體制向市場經濟模式轉變對土地制度的需求，發生了一些矛盾和沖突，體現了現行土地制度運行的困境，這種困境主要體現在三個方面：

　　一是集體土地所有權的虛無性及其衍生問題。由于村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有，這樣的問題相當普遍：即村長或者村委會少數人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國家征地的補償；多留機動地和集體田，頻繁進行土地承包的調整，從中謀利等等。

　　二是集體土地被征用為國有土地的不平等性及其衍生問題。集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進行。但國家征用土地時的集體土地確定的是補償價值，而不是交換價值，即低價征用；而各地將征用的集體土地有償出讓時，高價出售。就一般耕地來看，全國根據地點的不同，集體大多數耕地得到的補償一畝地低在3000元，高在30000元不等。國有土地出讓價一般一畝在10萬元左右，競爭價高的達到百萬元以上，甚至更高。

　　三是土地使用年期較短和使用權終止財產歸屬的不確定性風險。從中國目前土地使用權使用年期制度安排來看，一是年期的時間較短，二是年期終止時使用者有關財產的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。

　　土地戰略的功能設定

　　合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經濟學思路來看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；另一種是私人所有、市場自由調節。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經濟學界進行過長期的爭論。

　　從各國的實踐來看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應于由于社會經濟結構隨時變化而每時每刻發生的方方面面和成千上萬有關土地事項的及時處理，不適應于市場經濟對資源分配的要求，土地資源配置的時間過長、效率過低、組織成本太高。而純粹私人所有、市場調節的模式，因土地資源的數量有限性、面積不能擴張性、空間固定性等特點，而發生城鎮和生產力不能合理布局、私人土地位置壟斷性漫天要價、基礎設施等公共性產品的土地價格太高等問題。

　　從目前一些資本主義國家土地制度的安排來看，土地資源并不絕對是私人占有和市場調節，而大多是兩種模式的組合形式，只不過是國家所有和私人所有的比重、國家所有的內容、對私人所有的限制和計劃、市場兩種調節方式的組合等等不同而已。因此，在實際土地制度功能的考慮上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率，又要防止私人所有、市場調節造成的配置失效。這是我們設計和安排土地制度所需要思考的兩個方面的功能。

　　在中國農村社會向城市社會轉型和計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的時期，還需要考慮我們擬設計的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促進城市化進程、有利于農業的現代化、有利于生態環境建設和區域經濟發展、適應于市場經濟總體制等功能外，還包括：

　　1、對轉型中的人口有社會保障功能。需要安排一種制度，將農民承包的土地作為保障財產基礎，使進城務工和脫離土地的農民能獲得一定程度的養老、失業等保障。

　　2、有利于節約利用土地。通過土地制度的激勵和約束，使衰敗的農村，其宅地、村公共用地通過復墾變成為耕地，抑制城鎮土地受讓和購買后不用或利用不高而浪費的現象。

　　3、有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開、公平、公正，并盡量借助于市場和社會的力量配置土地資源；同時，讓利于民，減少土地制度中部門和工作人員權力尋租的設置。

　　構建未來土地戰略

　　從反映出的諸多與土地有關的經濟和社會問題來看，土地制度已經到了非改不可的地步。從經濟分析看，改革過程要降低制度變遷的成本、規避制度改革的風險，并使社會保持穩定。

　　首先，逐步地實現三個并軌：集體與國有土地并軌，實行全部土地國有制；劃撥土地與出讓土地并軌，將城鎮國有和集體企業使用的土地從無償劃撥性質轉變為出讓性質；將一部分黨政軍和事業單位的劃撥土地，隨著其后勤社會化和事業單位企業化改革的進程，改變為出讓性質；居民住宅，將單位房改住宅產權、經濟適用房產權與商品住宅產權并軌。土地年期使用權證和房產證統一由一個機構集中認證和發放。

　　其次，農村土地制度的改革，與精簡縣級機構、取消鄉級政權、減少村級管理人員、農村稅費改革、加強村民自治、建立農村社會保障等配套進行。精簡村鄉縣吃皇糧的人數，增加財政對縣鄉教育的支出，減輕農民的稅費負擔，并改費歸稅，輕稅薄賦；同時，清理鄉村債務，一些歷史債務沉重，沒有其他資產頂抵的村，可用國家賦予村社的土地使用年期財產權出售來進行抵債，而不應當將債務轉嫁給村民。

　　再次，清理土地方面的法律法規，一是廢除不適應于城市化、農業現代化、市場經濟和保護私人財產的條款；二是土地管理法、房地產管理法、耕地保護法、草原法、森林法、水利法和其他有關法律之間，及其實施條例之間，要相協調；三是根據國家所有、市場取向、政府彌補市場失效的土地制度安排原則，對現有的有關涉及土地的法律和法規進行補充修改。

　　第四，以土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的監督三分離的原則，法律法規的起草和制定，從部門起草改由人大召集的有關各方參加的專門小組從事；考慮土地房產有限性、固定性、不可增加性等特點，而且問題繁多，將土地使用、交易和行政的監督，從有關部門分離，成立土地管理監督管理委員會。

　　第五，采取先試點、后推廣的方式，積累土地制度創新的經驗和知識，修正改革試驗中制度創新設計的一些不可行和風險較大的路徑，降低制度改革的成本，減少制度變革的震蕩；同時，還要防止改革過程中套取土地使用年期財產權，避免前蘇聯和俄羅斯土地改革過程中一些部門和人員將管理權變成使用權、使用權再變成所有權，倒賣和變相倒賣土地，謀取土地制度改革暴利、大發土地制度改革橫財問題的發生和蔓延。

　　(作者系中央黨校教授。本文為作者提交給“中國農民權益保護國際研討會”的論文，發表時有刪改)