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資源:誰來監(jiān)管三大石油寡頭﹖

http://whmsebhyy.com 2003年12月27日 15:08 21世紀經濟報道

  本報記者陳挺陳楫寶北京報道

  在一個國家的石油安全中,公司應該負起什么樣的責任?

  2002年的時候,有媒體把這個問題拋回給幾大石油巨頭們,招來的是反詰:“這種國家的政治主題,為什么要來問企業(yè)?”

  緊接著一幫說客蜂擁而上:逐利是企業(yè)的天職。

  2003年,當記者再次把這個問題,請教中國石油天然氣集團公司(以下簡稱“中石油”)、中國石油化工股份有限公司(以下簡稱“中石化”)、中國海洋石油總公司(以下簡稱“中海油”)和另一家新成立的石油公司時,除了中海油之外,其余三家巨頭都無言以對。

  他們?yōu)槭裁词дZ?

  逐利最大化

  “中國的石油公司在國際石油市場上,一直是在輸出‘通貨膨脹’”。一位在海外石油公司工作的管理人員風趣地形容——我國的石油進口常常是“買漲不買落”——最為典型的是在1999年1-2月份,當時的國際原油價格只有10美元左右,是60年代以來最低位,但進口原油是297.94萬噸,比上年同期減少了40%;但到了3月份,是世界油價大幅度上升最快的一個月,原油價格漲幅超50%,而當月進口的原油433.29萬噸,是2月份的2.26倍,

  對此,國家發(fā)改委能源研究所副研究員楊青分析,企業(yè)買漲不買落的原因,是我國特殊的現行定價機制,企業(yè)在國際油價上升的時候買進,在國內就可賺錢反之,則無利可圖。

  今年國際油價上漲了超過20%,今年的原油進口也從去年的7000萬噸上升到約1億噸。

  漲完國際漲國內。今年11月份,全國上下突然莫名其炒地到處是“油荒”(成品油短缺),兩大石油公司的高層,也十分積極地四處調油、到處“滅火”,但油感覺越調越缺。中石油一位專家對此直言不諱,“應該有兩大集團故意控制供應量的因素。”

  同時我們每天進口170萬桶原油,卻每天又出口20萬桶的成品油。其中奧妙之一是因為出口退稅——出口實際繳納增值稅僅為4%左右,而在國內銷售所繳稅款卻是17%。另外一個原因是,油全部投放國內市場,競爭大了,油價就會走低。

  到了12月6日,國家發(fā)改委一紙漲價令出90號油一下子漲了0.18元,“油荒”隨即消失。

  這一漲價,幾家石油可能“白撿了300億”——但據有關人士初步的匡算,全社會為此多付出的代價是2100多個億。

  “作為國有企業(yè),最大的目標還是國有資產的保值增值。然后還有一項是協(xié)助政府做一些宏觀調控的作用。如現在的石油戰(zhàn)略儲備中,公司應該發(fā)揮出其主要的作用。”國家發(fā)改委能源研究所能源經濟與戰(zhàn)略研究中心主任高世憲說。

  而在2002年10月,當時正值中東局勢日益緊張,各大石油進口國紛紛調高石油儲備,而在中國國內占有“半壁江山”的一家石油公司,卻“逆勢而動”。趁油價上漲時,迅速拋售庫存油套利。據證券分析師的粗略計算,當時這家公司可獲利3000多萬元。

  而在當年,這家公司的銷售收入3780億元,利稅543億元。“行政公司”

  作為國家石油公司,他們享受了讓很多行業(yè)眼紅的權利和地位:中石油和中石化兩個特大型企業(yè)集團公司基本上以黃河為界,南北分治——在各自轄區(qū)所有的油田、煉廠、包括地方的省、市、縣石油公司,全都納入囊中。同時規(guī)定,不屬于兩大集團的煉油廠,其所生產出來的成品油也必須由兩大集團統(tǒng)一收購,不允許自行銷售。

  尤其是在終端加油站的建設管理,新建的加油站只能由兩大集團來控制。對已經存在的社會成品油經營企業(yè),只有在與兩大集團簽定有聯營、參股、合作協(xié)議的條件下,才被政府賦于繼續(xù)批發(fā)經營資格。

  有人建議,即然石油公司都口口聲聲認為自己是一家“以追求股東權益最大化為根本任務的企業(yè)”,那何不把兩大集團從所承擔的政府職能中解脫出來,解除其所擁有的政府壟斷特權,使之成為完全的經濟主體,在市場上放手一搏?

  世界石油工業(yè)正在通過大規(guī)模的兼并重組,正逐步被7個大公司所控制。正如在今年9月份的一個行業(yè)研討會上,中石油的一位官員承認,中的石油公司相對世界七大石油公司來說還很小。

  這樣,就形成了一個“囚徒的困境”:國內石油公司越羸弱,國家就越發(fā)要保護;越保護對手就越發(fā)強大,對手越強大,國家又更要去保護。

  誰來監(jiān)管?

  “我們不干涉石油企業(yè)的投資、經營等具體業(yè)務管理,國家行使宏觀調控與引導,在國家實施能源安全戰(zhàn)略,企業(yè)發(fā)揮著重要作用”,12月18日,國家能源局有關官員對本報記者如此解釋國家對三大石油公司的放與管。

  中國成品油價格屢次瘋漲,考驗著現有的石油戰(zhàn)略體系:一是現行的成品油定價機制已經不合時宜;二是中國缺乏完善的石油戰(zhàn)略儲備制度以及預警體系。

  這些,似乎又指向能源管理部門——國家能源局。

  實際上,石油管理并非能源局——隸屬于國家發(fā)改委員內設的正局級單位——一一家所能夠擔此重任。

  能源局實際上主要介入石油天然氣上游領域,在下游的流通和煉廠布點,則由發(fā)改委內部的石化局及商務部來監(jiān)管。因此,在突發(fā)的能源短缺面前,能源局處理權力依然有限。

  石油企業(yè)的巨無霸之壟斷強勢,創(chuàng)造了高額利潤的同時,也給政府監(jiān)管帶來難題。一方面,在三大石油公司先后重組上市后,我國石油產業(yè)的政府管理出現了弱化,在石油工業(yè)傳統(tǒng)計劃管理模式退出歷史舞臺后,新的市場經濟條件下的國家管理體系尚未完善;另一方面,在分散的公司決策之外,需要一個有效的能源協(xié)調機制,但作為一個大部委屬下的正局級機構,能源局顯然這是一大重任。

  首先,國資委主要監(jiān)控企業(yè)國有資產流失和增值,及加強財務經營活動等,但不是嚴格意義上的監(jiān)督機構。從石油企業(yè)本身而言,環(huán)節(jié)涉及眾多,從上游(原油和天然氣的勘探、開發(fā)、生產)至下游的產品、市場化及勞動安全、環(huán)保等,國資委還不具備這些功能。

  其次,從宏觀層面而言,石油行業(yè)的市場準入、價格、稅收以及企業(yè)運行管理分別隸屬于不同部門,存在著職能交叉、重疊問題,也存在職能分散、缺位和職責不清問題,導致政府管理效率不高甚至管理失靈。

  國家發(fā)改委產業(yè)經濟與技術經濟研究所王家誠研究員對此則看法溫和,“能源管理部門重要職能就是宏觀調控和引導”。對于外界所指的能源局級別不高(正局級),難以發(fā)揮像能源委或能源部的功能的說法,王家誠研究員則認為,能源局可能是一個過渡,“任何事情發(fā)展總有一個過程”。

  另外,法規(guī)的缺位,導致市場行為陷入被動。有專家表示,“相關的法律法規(guī)體系也尚未形成,《石油法》等與市場經濟相適應的法律法規(guī)尚未出臺,造成行業(yè)和市場管理無法可依,政策制定的隨意性大。”

  在微觀層面上,如何協(xié)調中國三大石油公司海外擴張,并且對中國海外石油戰(zhàn)略進行有效的協(xié)調,對于能源管理部門而言,益顯重要。由于目前三大石油公司在海外的競爭主要集中在上游(原油和天然氣的勘探、開發(fā)、生產)領域,存在潛在的惡性競爭的危險,這樣將會無謂地抬高保障石油安全的成本。

  已經有人抱怨,在國內,由于中石油、中石化兩大高度一體化的巨無霸公司“一北一南”壟斷著我國石油市場,造成市場競爭機制得不到正常的發(fā)揮,石油企業(yè)經營效率低下,缺乏創(chuàng)新能力,廣大石油和石化產品消費者利益難以保證,進而影響到石油市場的健康發(fā)育。

  而這一切,外部體制和內部機制改革,尚在路上。






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