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《財政轉移支付法》即將起草
本報記者王穎
北京報道
2003年7月，淮河流域遭遇了50年來最大的水災。與每次淮河暴漲、大水來臨時一樣，為保住下游的工業重鎮和經濟發達的省份，使之免受洪水侵襲，安徽省再次啟用了行蓄洪區，炸掉大堤，打開蓄洪閘，眼看著洪水涌入剛剛建起的良田家園；而在這塊土地上生活勞作的人們，要在12小時內迅速撤離，來不及有一絲猶豫，只能含淚回望一眼馬上就要被洪水吞沒的家。
行洪區補償等待法律
“行洪區的劃定和使用，是國家最高行政機關以及有關部門經過對全局利益的通盤考慮決定的�！卑不沾髮W法學院院長王源擴教授告訴記者，這是一種舍小保大的做法，作為一個國家來說，必要的時候采取這樣的方法是完全可以理解的。“但是，重要的在于，這些為了其他地區的利益舍棄自己的地區該如何得到補償，當洪水退了之后，這些地區怎樣發展自己的經濟，生活在這些地區的人們，又該如何重新開始他們的生活？”
“當一個地區被劃定為行洪區，就意味著它不能發展長期的產業�！蓖踉磾U對記者說，因為洪水說不準什么時候會來，所以，對于被劃定為行洪區的地區來說，造成的損失不僅僅是直接被洪水淹沒吞噬的東西，還有間接地對這些地區經濟產業發展的長期影響。這些為了經濟發達地區犧牲的地區，反而陷入更加貧困的境地。
“國家統一要依靠經濟水平的統一，貧富分化是社會不安定的因素�！蓖踉磾U通過對安徽行洪區的個案調查，深感對這些地區進行合理補償的重要性，不但要在行洪后進行補償，日常也應當建立相應的補償機制。
“這種補償機制我們是有的，即財政部通過轉移支付的方式，將富裕地區的財政收入轉移一部分給這些地區，或者其他過于貧困的地區，”王源擴告訴記者，對于財政轉移支付制度，目前法律上還沒有強制性的規定，因此補償多具有任意性和福利性，有時更多的甚至是依靠個人的威信和內部協調。“要保障這些補償機制的實施和落實，必須依靠更為有力的規范——法律�！�
轉移支付立法序幕已開
12月上旬，十屆全國人大常委會立法規劃中，財政轉移支付法赫然在列。緊接著，12月14日上午，財政部召開了財政轉移支付立法國際研討會，這是正式開始起草轉移支付法的前奏。
“制定財政轉移支付法已經是很緊迫的事了�！眳⒓恿舜舜窝杏憰谋本┐髮W法學院財稅法專家劉劍文教授告訴記者，我們現在用以規范財政轉移支付制度的，是1995年財政部制定的《過渡期財政轉移支付辦法》(下稱“轉移支付辦法”)，這個辦法直到2002年才被改為一般性財政轉移支付辦法。
據劉劍文介紹，1994年實行分稅制財政管理體制改革后，為了解決地區收支均衡的問題，國家開始試行轉移支付制度。1999年，對中央與地方的稅收和財政分工做了調整后，中央對地方轉移支付的財政投入逐年增加：2000年投入800億，2001年多于1000億，2002年的投入已經大于4025個億，約占當年國民收入的33%，而2003年又計劃在此基礎上新增140個億。
“對于這樣龐大的數字，我們現在依據的只是一個部門的規章，力度差得太遠�！眲ξ膶τ浾哒f，除了規范的層次過低導致的穩定性差、權威性低外，這部現行的規章還存在著很多問題。
“這個轉移支付辦法的行政色彩非常濃厚，支付范圍的隨意性很大�！眲ξ乃伎贾f，對于中央與地方、地方與地方政府間的事權、財權劃分不清，上下級政府的支付責任難以區分，并且也沒有標準可行，這對于地方官員的工作績效考評，和地區間關系的協調都是不利的。
“同時，現行的資金分配也不規范，缺乏合理標準。”劉劍文說，目前的支付數量測算方法是積數法，這種方法不夠科學，因為情況隨時都有變化，憑著前一次的支付金額計算下一次，不太合理，國際通行的測算方法是“因素法”，即根據當年國民生產總值、當地的產業結構、企業規模及盈虧、職工水平、地理海拔高度、行政區劃個數、學校數量、學生個數等等各種因素綜合考量測算，這樣才有利于根據綜合情況決定支付金額。
另外，劉劍文認為，現行轉移支付辦法中保留了原有體制下的資金的雙向轉移模式，成本過大，且不利于宏觀調控，這也是在起草轉移支付法時需要注意的。
“美國政府有個說法：聯邦政府有義務使各州水平趨于一致�！蓖踉磾U對記者說，我們國家也同樣有這樣的責任，而轉移支付法正是用以規范、實現這個責任的。安徽行洪區只是一個例子，我國還有很多地區需要靠財政轉移支付獲取維持生活的保障。
“由于長期以來的歷史原因，地區間的經濟收入差距很大，而中央對地方的專項撥款不足，財政補助的透明度也不高。”劉劍文告訴記者，如果有法律作為標準，這些情況應該會有所改善。
專門法院里“政府告政府”？
“‘財政法定主義’并非僅僅是在形式上立這么一部法律，更重要的，是要體現權力法定、義務和責任法定，以權利來制約權力。”劉劍文對記者說，其實質是公平、自由、正義和效率的體現。所以，在起草這部法律時，首先要轉變觀念，建立起這種現代法治社會和市場經濟體制下的立法理念。
為了確保相對的公正，劉劍文設想，應該在人大財經委中設立一個專門的“撥款委員會”，這個機構與財政部無關，它負責審批財政部轉移支付的申請，并監督資金的流向和使用情況，這樣，就等于在轉移支付法中確立了一個監督機制。
“我覺得應該設立專門的、獨立的財稅法院�！蓖踉磾U有更進一步的想法，如果依據轉移支付法規定的標準，某地區應當獲得轉移支付卻沒有獲得，或者已經被批準獲得轉移支付的資金，卻因某種原因沒有落實，該地區的政府都可以在這個法院起訴。
“這是政府告政府啊�！蓖踉磾U笑著說，現在我們只有民告民、民告政府，可還沒有政府之間的訴訟制度，這可能是值得探索的，畢竟在現實中是有這方面的需要的，尤其在財政稅收方面。
“現在我國的財政體制還沒有完全確定，這個時候是不是應該先由國務院制定一部行政法規，等過幾年積累一些經驗，財政體制也相對穩定下來再正式立法？”在為財政轉移支付法將立而高興的同時，劉劍文也有更深的考慮：“按理說，應該先制定一部‘財政收支劃分法’，把中央與地方的事權、財權劃分清楚，財政體制才好確定下來，但現在這個法還沒有被提出來過�！�
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