見習記者張子鵬

　　廣州報道

　　特許經營元年

　　現在，建設部城建司的一個重要工作，就是起草公用事業特許經營規章。

　　2003年12月22日，深圳五洲賓館。深圳市水務(集團)有限公司國有股權交易的簽約儀式在這里舉行。

　　本次受讓深圳水務集團45%國有股權的是兩家投資機構。其中，全球最大水務集團之一的法國通用水務(威利雅)投資持股5%，通用水務和首創股份有限公司合資成立的首創通用水務投資有限公司持股40%。

　　在本次交易中，兩機構合計出資4億美元。以交易金額計，本次交易是中國水務行業迄今為止最大的一項市政公用事業特許經營權模式的外資企業購并交易，也是中國大陸2003年度最大規模的外資購并。

　　今年似是市政公用事業特許經營制度的建立元年。

　　繼深圳市2003年5月1日正式執行《深圳市公用事業特許經營辦法》后，北京于10月1日也出臺了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》。同時出臺市政公用事業特許經營辦法的還有河北省、河南鶴壁市和江蘇無錫等地。而江蘇省、浙江省和山東省等也在謀劃著本地的特許經營辦法。

　　刺激這些辦法出籠的是如火如荼的市政公用事業市場化。一些有眼光的民營或外資資本，引風氣之先，紛紛進入公用事業改革領域。而眾多辦法出臺的導火索，是建設部于2002年12月27日印發的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，此意見被稱為：國家第一次用文件的形式把市政公用事業改革的方向確定了下來，是中國公用事業改革史上一個重要的標志。

　　立法爭論

　　“市政公用行業特許經營制度”從概念上講，是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項市政公用產品或服務進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。

　　事實上，深圳出臺的辦法與北京出臺辦法的內容雖然相近，卻并不相同，而一些尚未出臺辦法的城市實際上也在推動公用事業的市場化進程。這就使建立一個統一的市政公用事業特許經營規章或法案的工作，提上了建設部城建司的議事日程。

　　“我們正在制定市政公用事業特許經營的合同文本，以為規范改革做好準備。”建設部城建司司長李東序直言不諱地告訴本報記者。但談到市政公用事業特許經營的立法問題，他卻坦誠表示，目前這件事情非常敏感。建設部一位研究人員同樣不愿多講。

　　這位研究人員表示，市政公用事業每一項都無不與百姓的生活密切相關。另外由于涉及國有資產和人員分流，市政公用事業改革還是應該以高度的責任心非常慎重的對待。

　　但據消息人士透露，實際上，建設部城建司正在起草相關法案。國內市政公用事業特許經營研究專家，中國社會科學院法學研究所研究員周漢華介紹，雖然有關部門現在計劃制定特許經營法，但是這個法律還沒有列入目前全國人大的立法計劃。畢竟立法資源有限。但是建設部可能會先制定一個特許經營管理的規章。規章是中國法律體系的一部分。但至于具體此規章何時能夠出臺，尚不得而知。

　　“希望把目前的特許經營制度用法制的方式規范。”李東序介紹，“加強政府監管，到底怎么監管，應該按照法制化的要求規范化。現在制定合同范本等，都是在做一些準備工作和意見征求討論工作，這個路是對的，但是將來這方面的法案怎么出怎么做還需要討論。”

　　因為特許經營涉及政府授權，與《行政許可法》有內容聯系，所以城建司還在準備做一些協調工作。起草完成后，法案將交給國務院法制辦，然后再經過層層審議。如果不能以法規的形式出臺，則只能以辦法或指導意見的形式出臺。但是，至少建設部市政公用事業特許經營的合同范本明年將會公布。

　　“可能會先出臺一個辦法。”建設部城建司副司長王天錫告訴記者，“現在已經報到了建設部常務會。辦法不需要行政審批，不屬于行政許可范圍，是部里的一個文件，一個管理制度。”但王副司長沒有透露辦法會何時出臺。

　　誰應擁有特許經營的授予權

　　目前市政公用事業特許經營的合作形式是由政府向考核合格的企業授予項目建設經營的授權書，授權該企業在特定的時間，做特定項目的經營建設；而企業則向政府遞交承諾書，承諾在建設經營期間的義務。

　　當地若尚未出臺有關辦法，則一般采用協議的形式確定特許經營權。

　　國內多采用政府授權主管部門比如市政局或者公用事業局等，再由主管部門向企業授權。此前，深圳市水務局和深圳市城管辦聯合授權給威立雅公司和首創通用水務投資公司。

　　但是現在在一些城市，城市建設投資控股公司已經歸屬當地的國資委管理，而城投集團又是由政府授權建設當地市政公用設施的載體，原來各個城建口的資產都并入此公司，以經營城市的理念，建設基礎設施。這里就出現了問題，到底應該由屬國資管理的城投集團還是由當地主管部門向企業授予特許經營權，他們之間的利益又如何協調？這是一個大量存在的問題。

　　國資部門可以說，建設投資的資金由我們運作，國家也要考核我們部門。國資部門下屬的城投集團通過BOT或者TOT等各種方式運作，把項目招商運作完成，城投集團是項目主體，應該由城投集團的上級部門國資委進行特許經營授權；但是這樣的話，原來的行業主管部門的職能又如何體現，一種說法是，主管部門是監管部門，應該由其授權。監管問題亟待解決

　　市場化后的市政公用行業的監管機構如何設置，在我國還沒有現成的經驗可以總結。

　　中國人民大學教授，經濟學家曹遠征教授介紹，國際上公用事業的監管機構設置大概有三類：一類是設立綜合性監管機構，對數個領域行使監管權；一類是分別設立行業監管機構；還有一類不設立專門的監管機構。監管機構與政策制定機構是分離的，具有獨立性、專業性和權威性。具有獨立性的監管機構是由合議機構來集體領導，由行業技術、經濟和法律等方面的人員構成。

　　在我國，市政公用行業如何實施監管？從目前我國各地市政公用行業市場化改革的要求來看，主要實行的是分行業的“政監合一”體制，即行業行政主管部門既是政策制定部門也是監管部門。

　　所不同的是，深圳市除政府監管之外，首次加入了社會監督的內容。2002年實施的《深圳市公用事業特許經營辦法》第六條規定：公用事業監管部門負責公用事業特許經營的監督管理，其他政府部門根據各自職責履行監督管理職能。第四十條規定，設立公用事業監督委員會，委員會負責收集公眾、特許經營者的意見，提出立法、監管等建議，代表公眾對公用事業特許經營進行監督。

　　從長遠看，要積極探索設立獨立監管機構的可行性。“建設部政策研究中心副主任秦虹表示。要實行相對集中的專業化監管，即對市政公用行業作為一個專門的領域實行監管，但對行業中的各專業領域的監管卻應適當集中，同時，對市場準入、價格、技術標準、運營、質量、服務等的監管職能也應適當集中。