訪中國人民大學行政管理學研究所所長毛壽龍

　　本報記者胡瑩

　　北京報道

　　有限政府需要切實實現“有限”公共政策

　　《21世紀》：政府在公用事業中的定位，可以請您用一段話簡短地來概括一下么？

　　毛壽龍：隨著20世紀70年代末80年代初以來的全世界范圍內的一場轟轟烈烈的政府治道變革運動，公共權力的多中心化得到發展。公用事業領域，也體現著這樣一種趨勢。政府在公用事業領域更傾向于擔任“有限政府”的角色，尤其是在政府缺乏財政能力的情況下，更多的集權只能導致更多的權力誤用，因此，政府一定要慎用，有且只有當市場處理顯然失靈，并且政府顯然有效時，方能采取行動。

　　在公用事業中，政府的職能可以分為四個部分，即決策者、提供者、管理者、監督者。其中，針對具體某項公用事業，政府所發揮的作用應該根據具體情況和需要做調整。在相對分離的基礎上，四者相輔相成。

　　《21世紀》：今年政府在淮河治水中體現了很多新思路，從以往的“人定勝天”的對抗變成主動地與自然和諧相處。這一點體現了政府怎樣的轉變？

　　毛壽龍：有限政府有很多界定。比如市場能夠處理的，政府不干預。個人權利范圍的事情，政府不干預。政府權力受到憲法和法律的約束，沒有憲法和法律依據，政府不得作為。除此之外，對于自然界來說，有限政府有了新的含義，從人定勝天走向與自然和諧相處，政府不做與自然對抗的事情。政府要更好地利用自然規律，而不是去改變自然的規律。在今后，政府要起的作用，主要是預防災難，比如退耕還田等措施，在此基礎上，再去抗洪救災。

　　《21世紀》：那么您能否來總結一下，2003年這一年，我們政府在公用事業領域中的定位和作用發生了哪些變化？有哪些值得肯定的地方，還存在哪些問題有待改進？

　　毛壽龍：首先可以肯定的一點是，總體的發展方向是正確的。

　　但是同時需要完善或改革的地方仍然很多。以民營化為例，民營化過程中，出現了腐敗問題，甚至是政府與民營企業的勾結。這就可能導致本來充滿活力的民營資本變為壟斷資本，從而降低競爭，有礙效率。再比如，聽證會制度，它開展的程度還比較有限，很多民意并沒有得到反映，很多公益物品也并非百姓的真正需要。比如今年的民航價格聽證會一度引起大家的廣泛討論，但最終仍然是國家決定的。聽證會的影響力缺乏確定性，往往會導致各個方面對聽證會投入不足，或者不夠重視，慢慢地變得形同虛設。

　　政府、企業、公民良性互動

　　《21世紀》：針對這些問題和不足，在新的一年中，您想對政府在公用事業領域的定位和工作提出哪些具體的建議和希望呢？

　　毛壽龍：在明確了“有限政府”這一定位的基礎上，我建議通過政府、企業、公民良性互動來推進公用事業的發展。具體到政府這個主體，我想從政府在其中所扮演的不同角色的角度，分別提出以下幾點意見：

　　第一，作為政策的決策者，一方面，政府應該考慮適當放慢決策制定的速度；另一方面，政府應該切實采取措施，進一步推進決策的民主化進程。

　　因為過快的決策容易失誤，從而導致資源浪費。除非突發事件，公共決策的速度應該放慢一些。在不急于決策的情況下，決策可以得到更多的認同，其執行會更加順利，效果也會更好。我們可以更多地通過聽證、議政、民意調查、專家咨詢、市民參與等行政參與新方式，廣泛吸納民意和民智，大大提高決策質量和決策水平。

　　第二，作為公益物品的提供者，正在進行的公用事業引入外資以及民營化是很好的方法，但是，必須要制定一套成文的條例或法規，以保證程序的公開、合法，以防止滋生腐敗。

　　第三，作為管理者，政府需要一個明確的定位。一般來說，外部性很強的純的公共品的提供，傳統理論認為政府應該發揮主要作用，但是現在情況發生了很大的變化。比如說，基礎教育，它的公益性比較強。因為一旦一代人為文盲，對國家發展非常不利。所以在出資方面，只要財力允許，政府一定會占主導地位；但在教育服務的提供方面，私人和政府都可以來做。比如，私人可以辦私立學校，政府給予適當的支持和幫助，政府只要保障“公平”就可以，效率則由市場來保證，讓學校進行競爭，讓家長自由選擇，只要程序和機制上是公開、公平的，家長滿意就可以。比如，教育亂收費不對，但是如果程序合理，家長自愿為孩子教育投資，向學校贊助，這也未嘗不可。

　　第四，作為監督者，政府應該鼓勵民間參與，從而可以在有效監督的同時，降低監督成本。因為公用事業是跟老百姓的生活息息相關，老百姓對其的監督也是時時刻刻、方方面面的。而如果完全依靠政府監督，其結果很可能是，要么成本高，要么效果差。

　　此外，我們的監管也要有側重，不要把過多的精力用在細枝末節上，應該著力解決那些更重要、更迫切的問題。而且法律法規的制定方面，我們也要充分考慮民意，自行車要做牌照，還要交牌照稅，就是突出的例子。這個規定是在原來自行車還是一種貴重財產的時候制定的，現在情況已經不同了，如果僅僅因為自行車占路就要做證照，就要收費，那照此推理，人人都在路上走，難道要對每個行人都收費嗎？這種稅收成本太高，應該廢止。

　　監督與制衡

　　《21世紀》：基礎行業關系國計民生，一旦讓放到市場，其價格政府似乎無法控制，但如果政府一味控制價格，如何又能使民間資本贏利呢，政府在這時應該是怎樣的角色，怎樣協調好這個關系？

　　毛壽龍：基礎行業的定價問題，如果是可以競爭性的，則可以由市場來定價。如果競爭不充分，則可以通過專家來提供定價的公式，讓企業來提供基本的成熟數據，然后再由政府組織專家、企業以及利害相關人的代表，比如消費者協會，來討論基礎行業的定價問題。

　　過去，我們往往讓企業提供基礎定價方案，然后由政府審核。政府擁有最后的價格制定權。其結果往往是，政府與企業有千絲萬縷的聯系，兩家一合作，企業獲得壟斷利潤，政府和政府官員取得各種各樣的好處。

　　因此我們要在定價程序上引入專家和消費者的利益，讓他們有充分的機會來表達自己的看法，表達自己的利益。政府要代表公共利益，但這種公共利益是兼容于政府自己的利益、企業的利益以及消費者的個人利益的。政府是協調者和組織者，也是企業的監督者，當然更重要的是有利于各方利益的決策規則的制定者和維護者。

　　《21世紀》：據我所知，行政許可法和市政公用事業中的特許經營法不可避免地出現了矛盾，你怎樣看待這種矛盾？

　　毛壽龍：行政許可法的主要作用是規范政府的行政許可行為，并且一旦設置了行政許可，就需要規范其程序，以便民的原則來進行行政審批。行政許可的設定和實施要有法定的權限、范圍、條件和程序，遵循公開、公平、公正的原則，行政許可不得輕易改變，確實需要更改的，需要提供補償等。這些規定，都有利于公用事業特許經營的確定和運作。

　　公用事業特許經營，涉及到國計民生問題，所以是在行政許可設置范圍內的。關鍵在于，行政許可法只是給省部級以上機構、具有地方立法權的地方賦予了設定行政許可的權力，而很多城市，并沒有這樣高的級別。結果就是，很多城市的公用事業特許經營權審批事項，需要由更高等級的法律和法規來賦予。這一沖突，反映了行政許可設定和實施、權力集中與分散之間的矛盾。各大城市缺乏自主權，在這個意義上，行政許可法不可避免地有一定的消極作用。

　　沖突的解決，重要的的讓城市在自己的事務范圍內有立法權。讓城市自己解決自己的事務，實行城市自主治理。