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見習(xí)記者周揚(yáng)
特約記者鮑小東
安徽、江蘇報道
一場鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并運(yùn)動正悄悄地進(jìn)入高潮。國家發(fā)改委副主任王春正在今年10月25日向全國人大常委會做報告時指出，到2002年底，我國已經(jīng)有25個省份完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的46436個減少到39240個。
從1998年開始的全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，如今已經(jīng)走過了5個年頭。記者選取了安徽和江蘇兩省，對我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并情況進(jìn)行了調(diào)查采訪。
稅費(fèi)改革引爆鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并
安徽省撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精兵簡政的工作始于2000年，其時共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1849個。安徽民政廳最新數(shù)據(jù)顯示，到目前為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減到1716個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的試點(diǎn)縣由原來的11個增加到現(xiàn)在的16個。力度在不斷加大。
而安徽的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，一個最重要的推動力是2000年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革。作為農(nóng)村稅費(fèi)改革先行者的安徽省，一直在積極推進(jìn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整。
寧國市成為安徽省第一個撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的試點(diǎn)縣。2001年5月，在不到一個月的時間里，寧國市就以迅雷不及掩耳的方式完成了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。隨后，宣城市另外4個縣區(qū)也迅速跟進(jìn)。
這些試點(diǎn)縣市快速動作的原因在于稅費(fèi)改革帶來的財政壓力。安徽省民政廳的一份總結(jié)材料顯示，稅費(fèi)改革帶來的一個直接影響是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減。以寧國市為例，稅費(fèi)改革使得整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項收入減少1200萬元，而在改革前，該市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入是2500萬元，即減少近一半之多。“以前吃財政飯的人由農(nóng)民繳納稅費(fèi)供養(yǎng)，稅改之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和事業(yè)單位職工的工資問題立即尖銳起來。”寧國市民政局副局長汪衛(wèi)東說。
“食之者眾，生之者寡”。財政問題引爆了安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的制度變遷。
富鎮(zhèn)并窮鄉(xiāng)
在江蘇的蘇北蘇中一帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并政府采用的是富鎮(zhèn)并窮鄉(xiāng)的模式，但是，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也產(chǎn)生了一些新問題。今年7月洪災(zāi)期間，記者曾到江蘇里下河地區(qū)的興化市戴南鎮(zhèn)采訪。肆虐的洪水使這個小鎮(zhèn)的農(nóng)民損失慘重。
“我們村所在的聯(lián)合圩共有9座圩閘，其中8座在洪水最嚴(yán)重的時候竟然沒有閘門。”馮田村村委副書記陳興春對記者說，“洪水暢通無阻地流過了沒有門的閘，全村的水稻、棉花田都泡了湯。”
而顧莊水利分站一位人士認(rèn)為，這些無門之閘便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并留下的癥候。據(jù)其介紹，原戴南鎮(zhèn)和顧莊鄉(xiāng)在2000年合并成現(xiàn)在的戴南鎮(zhèn)，顧莊鄉(xiāng)修建圩閘欠款187萬元在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的幾年里一直沒有還清�！皼]錢就沒閘門。顧莊鄉(xiāng)本身就窮，合并后的戴南鎮(zhèn)財力有限，又要防洪又要修路又要還債，哪來那么多錢？”戴南鎮(zhèn)財政局長武茂剛說。
當(dāng)?shù)卮迕窠榻B說，戴南、顧莊合并以前，戴南鎮(zhèn)有“蘇中第一鎮(zhèn)”的美譽(yù)，當(dāng)?shù)氐牟讳P鋼制品加工企業(yè)眾多，利稅收入豐厚。“可顧莊幾乎沒有工業(yè)，和我們戴南的貧富懸殊太大�！�1999年，戴南鎮(zhèn)農(nóng)民年均收入4133元；2000年，合并顧莊之后，整個戴南農(nóng)民年均收入陡降到3808元。
時至2003年底，武茂剛說，顧莊建閘欠款已勉強(qiáng)還清，閘門也已經(jīng)裝上。但武茂剛?cè)噪y以寬心，“顧莊所有的歷史債務(wù)都要我們扛著，財政吃力得很”。
“市里希望以原來的富鎮(zhèn)作為中心，帶動周圍的窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。但是合并后的這塊骨頭不容易啃。”戴南鎮(zhèn)一位政府人士表示，“雖然合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初衷是好的，但實際的結(jié)果卻是富鎮(zhèn)背上了窮鄉(xiāng)的債務(wù)包袱。”
戴南鎮(zhèn)委辦公室秘書劉林告訴記者：“按理說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并應(yīng)當(dāng)精簡機(jī)構(gòu)，分流冗員。可顧莊鄉(xiāng)原政府的那么多干部一個都沒有減，全部并到鎮(zhèn)里了�！�
記者在原顧莊鄉(xiāng)政府所在地看到，除了更換一塊“戴南鎮(zhèn)人民政府顧莊辦事處”的招牌，顧莊地區(qū)其他的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事編制原封未動。
“本來希望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后平穩(wěn)過渡，逐步將原來的鄉(xiāng)辦事處撤消。但在有的地方，辦事處卻演變?yōu)椤壵男问剑瑢?dǎo)致政府權(quán)力分化，人員分流困難重重。”江蘇省民政廳的周恒新就顧莊辦事處的情況向記者坦言。
與蘇北蘇中迥異的是，在蘇南，從今年開始一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了自發(fā)合并的趨勢。如蘇南的常熟市將原有的24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并到15個。
此前蘇南鎮(zhèn)鎮(zhèn)搞開發(fā)區(qū)，不僅浪費(fèi)土地，而且彼此之間惡性競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，將幾個鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)合在一處，統(tǒng)一供水供電、招商引資，真正實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。外資，則成為在此中制度變遷的一個外在力量。關(guān)鍵是人和錢
“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作涉及到最主要的問題就是人和錢�！卑不帐∶裾䦶d汪曉嵐處長解釋說，人的問題最主要出在政府工作人員過多，錢的問題實際上就是債權(quán)債務(wù)處理。
對于債權(quán)債務(wù)處理，安徽采取的原則是，所有債務(wù)歸到合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要通過變賣原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)償債。比如現(xiàn)在的寧國俚橋鎮(zhèn)由原來的俚橋鎮(zhèn)合并另外3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)而成，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的總債務(wù)為2500多萬元，債權(quán)1000多萬元，兩相抵消，還有1000多萬元的債務(wù)�！白冑u原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府辦公樓可以還債，另外也包括變賣一些倒閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)。”俚橋鎮(zhèn)政府除掉干部工資的支出三四百萬元，一年還有兩三百萬元的剩余�！爸荒芤贿叞l(fā)展經(jīng)濟(jì)，一邊償還�！痹撴�(zhèn)黨委書記夏陽年說，“但比起以前的各自為政要好得多�！�
而解決原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府人員分流問題是給農(nóng)民減負(fù)的關(guān)鍵所在。寧國市采取7種辦法進(jìn)行分流：選拔58個中專以上，40周歲以下的干部，到村委會任職，三年后重新考核，合格者回原單位；通過平等公開的考核和考試原則，全員競崗，按照10%的比例，采取末位分流；鼓勵工作人員保薪分流；成立農(nóng)村綜合經(jīng)營服務(wù)站，安置末位分流的人員，3年內(nèi)，由財政供給基本工資，3年后，完全脫鉤；鼓勵申請辭職，給予一次性補(bǔ)償；鼓勵提前退休或離休；解聘聘任的工作人員。
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