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季衛東：政治文明建設方興未艾
本報記者吳銘
廣州報道
《21世紀》：2003年即將過去，對這段時期內中國的政治以及法律制度方面的變化你是如何評估的？
季衛東：坦率地說，在黨和國家領導人換屆之后，政局如此迅速地別開生面，內政和外交都先后展現出了新風格、新氣象，的確讓各界欣喜。雖然在這一年里國內外發生了許多重大事件、也存在一些棘手問題，但從總體上看，社會演進的走勢很好。
就政治和法律方面的改革而言，有幾項主要舉動或新生事物值得注意和高度評價。第一是在去年底強調憲法權威之后法治國家的建構則更上一層樓；與此相關聯，出現了公民以及律師建議對行政法規的合憲性進行立法審查、法官嘗試擴大司法審查范圍等積極的反應，也出現了一系列具有典型意義的訴訟案件，為政治文明建設提供了非常恰當的契機、突破口以及動力裝置。第二是行政行為方式的合法化與合理化取得了顯著的成就：在雷厲風行抗非典的過程中，一方面導入官員問責制和引咎辭職制，另一方面著手起草政府信息公開條例，同時推動各部門轉向服務式行政，有關步驟顯得大膽而穩健。第三是對政協以及民主黨派的定位進行了調整，并可望在憲政的框架內逐漸促成執政黨與參政黨之間的新的良性互動。第四是中國共產黨正在致力于自我改革、以身作則、通過推行政治局向中央委員會述職等方式推動黨內民主化，進而帶動國家整體的民主化。把以上內容歸納起來，就是違憲審查、有限政府、參政競選、黨內民主這四大改革，涉及了立法、司法以及行政之間等關系的調整。
以上四大改革都是制度性舉措，但同時也不妨理解為十六屆三中全會精神的幾個注腳。
《21世紀》：在你看來，十六屆三中全會精神有何突破？對中國的未來意味著什么？
季衛東：眾所周知，十一屆三中全會決定對計劃經濟體制進行改革，但并沒有預定的目標模式，因此改革的方式是“摸著石頭過河”。十四屆三中全會決定建立社會主義市場經濟體制，目標模式逐漸清晰了，但暫時擱置了改組經濟基礎與上層建筑之間關系的政治改革課題。這是由當時的歷史條件所決定的選擇，有其必然性。但現在的形勢已經發生了深刻變化，十六屆三中全會的精神就是要與時俱進，在繼承前兩次三中全會的改革路線的同時著手解決遺留下來的各種問題(其中大都是“老大難”問題)，順應形勢、合乎邏輯地把經濟體制改革推進到政治和思想領域，同時也對改革的漸進方式作些適當的調整，即在實現體制性突破的同時讓二十五年改革開放的成果“定型”。
新三中全會的精神實質集中體現在“以人為本”和“統籌兼顧”的新發展觀上，這意味著要按照分配正義的原則對不同集團、不同職業、不同地區之間的利益進行調整，在保障經濟增長的協調性和可持續性的同時，擴大社會安定的支持者范圍，鞏固和加強政府的合法性基礎。因此，盡管十六屆三中全會決議似乎通篇論述的都是理財和利益磨合的經濟政策，但實際上處處牽涉到“經世濟民”這樣古典意義上的政治問題。“以人為本”的思想落實到政治制度的層面，就是中共中央最近提出的憲法修正案建議稿中新增的保障人權條款。而“統籌兼顧”的思想落實到政治制度的層面，就是修憲草案所作的那種把私有財產不受侵犯條款與建立健全社會保障制度條款并舉的安排。
如果把十六屆三中全會決議的文本放在2003年中國社會變遷的特定背景下、參照各種具體的事件和政策舉措來解讀的話，可以看出某種新的路線的雛形，可以發現某種新的施政風格。用一個簡潔的公式來表述，我認為不妨概括為“親近平民，限制威權”這八個字。只要能把這八個字化為一系列政策、法規、程序、制度，特別是落實“民主選舉，違憲審查”這兩項相應的基本設計方案，那么我們就有理由認為中國的確在與時俱進、邁入新世紀。
《21世紀》：雖然合憲性審查的制度化還還在漸進過程中，但在人民代表選舉和人大常委會委員構成上已經發生了一些明顯變更。請問應該如何理解這方面改革的意義？
季衛東：僅就人民代表大會制度改革而言，有三個層面的動向是值得進一步考察和促進的。首先可以舉出全國人大常委會委員的專職化、年輕化。在2003年3月召開的第十屆全國人大第一次會議上，有19名正活躍在第一線的前途看好的黨政干部被推舉為首批專職常委，占總人數的15%。采取這樣舉措的目的是加強全國人大常委會的審議功能和活力。其次是大多數省市黨委書記參加人民代表的選舉并兼任人大常委會主任的動向。我認為：無論從精簡國家機構的角度來看，還是從政黨重新定位的角度來看，“黨進人大”應該給予充分的肯定。因為從這以后，黨的負責人就有可能從“當然的人民代表”轉變成“當選的人民代表”，黨的干部以及黨的決策也被分為“在人大之外”與“在人大之內”這樣兩個不同的部分。與此同時，有些省市開始邀請公民旁聽人大常委會會議。另外還有一個動向，即在選舉區、縣人民代表的層面，容許和鼓勵自薦候選。例如在北京市，就出現了23名自薦候選人。我倒覺得現階段自薦候選人的主要意義不在“當選”，而在“競選”，目的是在基層人民代表直接選舉中加強競爭性、參與感、增加幾許變數，從而為選舉制度改革營造氣氛和輿論、提出各種問題、積累各種經驗。
除此之外，各民主黨派也對如何在憲政的制度性框架內進一步發揮政協反映民意、參政議政的作用表達了積極的意愿；有些地方還在試行對鄉長和縣長等關鍵性行政首腦的公推公選；根據民意進行政策“召回”、官員彈劾以及法規撤銷的實踐也已經見諸報端。從這些紛紜現象可以得出如下結論：在中國，民主的制度化、法律化、程序化的課題已經被提上各級權力機關的議事日程。
《21世紀》：人民代表大會制度成立至今已經有50年的歷史。它的歷史功績是有目共睹的，要進一步加強和完善這一制度，需要采取什么樣的步驟和措施？
季衛東：我認為，應該加強人民代表大會體制對財政預算的審議功能，對年度基本開支項目、公共投資、再分配、撥款以及各種津貼進行認真而仔細的公開審議，讓國庫的錢都花在明處、用在刀刃上。這樣做只不過是人民代表大會的份內工作，憲法和法律都規定得一清二楚。在編制和審議單純的財政預算的程序中，人民代表可以逐步學會妥協的技巧、提高從事政策競爭和參與政治決策的能力。何況對全國預算案的實質性討論會刺激地方政府以及各種社會勢力對到中央的公共論壇進行討價還價的興趣，從而有助于在推動地方自治的同時保持中央的凝聚力——這當然也暗示中央政府必須掌握足夠的財源以及有權批發相當大規模的補助資金。
執政黨也將面臨如何在新的條件下維持自己的權力基礎、爭取廣泛的社會支持、當好“三個代表”這樣的重大課題。執政黨當會首先設置稅制和財政調查委員會及其他與代議制功能相對應的政策和法案的籌劃機構或審議機構，在這個過程中，執政黨勢必重新自我定位。包容性明顯擴大之后的執政黨本身，在加強與各種不同利益群體之間聯系的同時，將會積極扮演各方協調者、仲裁者的角色。
從上述演化過程來看，2003年在選舉制度改革方面的各種嘗試確實是饒有趣味的，似乎在為建立新時代的執政黨領導體制進行理論和實踐上的準備。
季衛東：日本神戶大學法學院教授
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