|
提高公共產(chǎn)品供給的效率是一個系統(tǒng)過程，很大程度上取決于供給方式的變革。當(dāng)前我國財政支出改革的一個主攻方向應(yīng)該是建立公共產(chǎn)品供給主體選擇機(jī)制和終端供給機(jī)制。國際社會自80年代以來的政府治道變革，亦稱政府新公共管理主義的變革，就是挑戰(zhàn)以往公共行政領(lǐng)域中政府兼供給與生產(chǎn)于一身的傳統(tǒng)角色，并以提供最終產(chǎn)品作為財政改革的目標(biāo)導(dǎo)向。
（一）公共產(chǎn)品供給主體的選擇
對于公共產(chǎn)品供給而言，產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)有時是可以統(tǒng)一，有時則是可以分離的。政府對公共產(chǎn)品的提供并不意味著必須由政府直接生產(chǎn)該種公共產(chǎn)品。各類公共產(chǎn)品應(yīng)該由多種可替代的組織形式或途徑來提供，以保證公眾福利的最大化。政府出于對憲法、法律的遵從和滿足公民基本權(quán)利與公平分配的需要，必須對某些涉及國計民生、國家安全、公民基本權(quán)利與利益的純公共產(chǎn)品予以提供，但同時可以通過多種組織形式，利用市場資源配置和私營部門的經(jīng)營與技術(shù)優(yōu)勢，有效地生產(chǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
所以，我們在推進(jìn)財政支出改革時，不僅要考慮公共產(chǎn)品提供的數(shù)量界限與供給規(guī)模，而且要考慮以誰為主體、用何渠道提供公共產(chǎn)品，才能既滿足公平價值，又滿足效率價值，并降低財政支出規(guī)模，提高公眾滿意度。因此，建立供給主體選擇機(jī)制是當(dāng)前深化財政支出改革的重大課題。
在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，必須打破政府壟斷的局面，更多地用市場的力量來改進(jìn)和提高公共產(chǎn)品供給效率。比如對純公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)通過公開招標(biāo)實行委托供給制度。即政府只負(fù)責(zé)供給，而將生產(chǎn)功能交由政府選擇的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。對準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則采取投資主體多元化的方式拓寬供給渠道，政府可以運用特許經(jīng)營、簽約外包、服務(wù)購買契約、財政補(bǔ)貼或價格補(bǔ)貼等手段鼓勵私營機(jī)構(gòu)參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。即便這樣的產(chǎn)品本身可能是作為一個私人產(chǎn)品生產(chǎn)出來，但它是作為一個公共產(chǎn)品最后消費，并仍是政府間接提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
當(dāng)前，國內(nèi)許多地方在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給方式上做了有益的探索。比如像溫州吸引社會資金開展道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，煙臺將城市供水、供氣、供熱工程的租賃給民間機(jī)構(gòu)運營，上海的楊浦、南浦大橋、隧道等幾個大的工程，也是采取合資、ＢＯＴ、特許經(jīng)營方式建成的。在這方面，財政部門還有許多有待開拓的地帶，我們完全可以進(jìn)一步發(fā)揮財政政策和資金的導(dǎo)向作用，動員和利用社會資源參與公共產(chǎn)品的供給。只有財政資金在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的逐步退出，才能為純公共產(chǎn)品（如農(nóng)村公共產(chǎn)品、公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)和社會保障等）的平衡創(chuàng)造有利條件，最終實現(xiàn)財政支出“進(jìn)退有據(jù)、保障有力”的目標(biāo)。
�。ǘ┕伯a(chǎn)品的終端供給機(jī)制
政府提供最終公共產(chǎn)品是近年來財政改革的一個趨勢，如政府采購就是一個典型，但目前國內(nèi)公共產(chǎn)品終端供給仍局限在辦公用品、公務(wù)用車的招標(biāo)采購。對于政府投資的基本建設(shè)項目這個耗資最大的公共產(chǎn)品，仍未建立起終端供給機(jī)制。
當(dāng)前在政府的財政支出中，基本建設(shè)支出規(guī)模是僅次于行政事業(yè)費的大額支出項目。以青島市為例，2002年全市預(yù)算單位財政撥款支出中，基本建設(shè)項目支出為25．37億元，占總數(shù)的19％。其中市直預(yù)算單位基本建設(shè)項目支出為10．34億元占市直預(yù)算單位財政撥款支出的21％。
從建設(shè)周期的角度分析，基本建設(shè)項目大致可分為兩類：一是經(jīng)常性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如城市道路、橋梁等交通設(shè)施和環(huán)境保護(hù)、河道治理工程，其支出形式具有循環(huán)往復(fù)的特點；二是階段性的社會事業(yè)建設(shè)項目，如奧運場館建設(shè)以及行政事業(yè)單位遷建工程等，在支出形式中具有不可重復(fù)的特征。兩者雖然都是公共產(chǎn)品，但供給方式不應(yīng)一概而論，階段性基建項目中的許多支出是一次性使用，其供給的邊際成本必然大大高于經(jīng)常性基建項目。
現(xiàn)階段，我國對經(jīng)常性及階段性基建項目采用的是相同的供給模式。如行政事業(yè)單位遷建工程，財政部門將資金撥付到使用單位后，各單位首先是專門成立大樓籌建處等基建班子，然后這筆“養(yǎng)人”的支出將伴隨項目建設(shè)的始終，無形中加大了建設(shè)成本。更大的問題還在于非專業(yè)性的決策造成的無謂浪費。由于行政事業(yè)單位工作人員一般不具備工程建設(shè)管理的專業(yè)知識，對建筑成本、工程造價、項目管理難以精確計量，基建支出“三超現(xiàn)象”（概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）嚴(yán)重，不僅造成資金缺口，而且降低了公共產(chǎn)品的未來收益。去年全國各級財政評審機(jī)構(gòu)在評審23928個基建項目時，就審減資金188億元。
經(jīng)常性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目固然可以延續(xù)項目法人制，但對于政府投資的階段性項目的建設(shè)，政府應(yīng)該實行項目代建制，采取提供最終產(chǎn)品的方式，降低公共產(chǎn)品的供給成本，實現(xiàn)公共產(chǎn)品效益的最大化。
項目代建制實際上是“交鑰匙工程”，即項目建設(shè)單位與項目使用單位相分離，由財政部門在公開招投標(biāo)的基礎(chǔ)上委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位作為項目總承包單位，根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)組織實施，竣工后作為最終公共產(chǎn)品交付使用單位。
這種最終產(chǎn)品供給方式能夠從源頭上解決當(dāng)前政府投資管理體制中項目建設(shè)單位與使用單位合一、政府投資約束軟化、項目單位基建專業(yè)管理經(jīng)驗不足、超投資風(fēng)險防范制約機(jī)制缺失等問題。近年來，青島市對部分市政工程和公益事業(yè)工程實行項目代建制，取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。如今年投資7200萬元的市圖書館擴(kuò)建工程，實行代建制后，不僅按期交出了一個令社會各界滿意的樣板工程，而且較計劃節(jié)省建設(shè)資金569萬元。
綜上所述，公共產(chǎn)品的供給主體選擇機(jī)制可以幫助我們拓展理財思路，療治財政大包大攬的頑疾，公共產(chǎn)品的終端供給機(jī)制則豐富了財政支出手段。公共產(chǎn)品理論雖然不能直接解決當(dāng)前財政運行中的所有問題，但其供給機(jī)理和配置原則無疑為我們深化財政支出改革提供一個全新的理論依據(jù)和探索路徑。
作者單位：青島市財政局）
| 
