今年12月17日，人類動力飛行將走過100年的歷程。12月對中國民航來說，同樣具有里程碑意義。

　　12月底，由民航總局直接管理的機(jī)場將全部下放到地方管理，標(biāo)志著從2001年開始的民航管理體制改革攻堅(jiān)戰(zhàn)役取得了重大突破。2002年，三大航空運(yùn)輸集團(tuán)和三大航空服務(wù)保障集團(tuán)正式成立，并與民航總局脫鉤；到今年底，現(xiàn)行的三級行政管理，改為兩級管理，撤 銷24個(gè)民航�。▍^(qū)、市）局。除北京首都機(jī)場和西藏自治區(qū)內(nèi)的民用機(jī)場外，民航總局直接管理的其他93個(gè)機(jī)場全部交由地方管理。

　　至此，中國民航掀開了嶄新的一頁。

　　實(shí)現(xiàn)政企分開　從時(shí)間跨度上看，以政企分開為目標(biāo)的民航管理體制改革可以分為三個(gè)階段：

　　第一階段是從1987年到1994年。這一分階段主要以政企分開為原則，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行管理局、航空公司和機(jī)場分設(shè)的改革。將原民航各級管理機(jī)構(gòu)從事的圍繞航空主業(yè)的服務(wù)性業(yè)務(wù)分離出來，組建9家專業(yè)性的直屬企業(yè)。

　　第二階段是從1994年到1998年。其間的改革主要有三方面內(nèi)容：一是進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)；二是改革機(jī)場建設(shè)和管理體制，初步形成民航、地方以及民航與地方聯(lián)合建設(shè)和管理的三種主要模式；三是空管體制改革開始進(jìn)行。

　　第三階段是以民航總局2001年4月召開的民航直屬企業(yè)改革重組動員大會為起始標(biāo)志。2002年10月11日，民航總局直屬的航空運(yùn)輸企業(yè)和服務(wù)保障企業(yè)完成聯(lián)合重組，六個(gè)集團(tuán)公司掛牌成立，并與民航總局脫鉤。此前，民航空管體制改革已完成。今年，民航行政管理體制、機(jī)場管理體制和公安體制改革也將基本完成。

　　轉(zhuǎn)向行業(yè)管理

　　直屬企業(yè)與民航總局脫鉤、機(jī)場交由地方管理的過程，實(shí)際上也是民航總局行政“權(quán)力”弱化甚至消失的過程。

　　不僅如此，民航也直接向自身行政體系開刀。民航重組方案提出，“根據(jù)航空運(yùn)輸跨省、地區(qū)運(yùn)作的特點(diǎn)，將現(xiàn)行的民航三級行政管理，改為民航總局至地區(qū)管理局兩級管理。民航總局是國務(wù)院進(jìn)行民用航空行業(yè)管理的機(jī)構(gòu)，不再代行國有資產(chǎn)所有者職能。保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和烏魯木齊7個(gè)地區(qū)管理局。撤消現(xiàn)有24個(gè)�。▍^(qū)、市）局，改設(shè)精干的民用航空安全監(jiān)督辦公室”。

　　長期以來，民航總局一直扮演著航空運(yùn)輸業(yè)的“裁判”加“運(yùn)動員”的雙重角色，去掉了“運(yùn)動員”身份的民航總局，只能通過規(guī)章制度和法律來約束航空企業(yè)的經(jīng)營。這對民航主管部門是一場真正意義上的自身“革命”。

　　去掉了“運(yùn)動員”身份的民航總局該如何定位？民航總局局長楊元元說，民航總局目前主要承擔(dān)民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調(diào)控及對外關(guān)系等方面的職能。按照這五項(xiàng)職能，總局要強(qiáng)化宏觀調(diào)控和安全管理、法制工作等方面的職能，有關(guān)經(jīng)濟(jì)審批的一些職能將弱化或取消。據(jù)介紹，今年年初，楊元元在全國民航工作會議上的講話中，已經(jīng)不再將民航企業(yè)改革作為首要任務(wù)，首先強(qiáng)調(diào)的卻是安全問題�！∵@無疑表現(xiàn)出民航總局的重心已經(jīng)開始傾斜于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和安全管制。民航地區(qū)管理局今后的主要精力，將集中在行業(yè)監(jiān)督管理方面。

　　強(qiáng)化監(jiān)管職能

　　今年3月18日，民航總局宣布機(jī)構(gòu)調(diào)整，涉及9個(gè)新舊司級單位。這是民航總局在直屬企業(yè)脫鉤后適應(yīng)其新角色做出的職能轉(zhuǎn)變。有關(guān)人士強(qiáng)調(diào)，淡化和減少政府的作用不應(yīng)是改革的終點(diǎn)，徹底轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)對民航業(yè)的行業(yè)監(jiān)管，才是民航改革的最終目標(biāo)。

　　對此，楊元元表示，隨著民航體制改革的順利進(jìn)行，民航業(yè)本身的諸多問題同樣不能回避，如政府職能轉(zhuǎn)變遲緩；各企業(yè)包括已重組的各集團(tuán)公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和建立現(xiàn)代企業(yè)制度存在矛盾；少數(shù)航空公司虧損嚴(yán)重，機(jī)場虧損面較大，部分機(jī)場虧損增加；民航安全基礎(chǔ)比較薄弱，人員素質(zhì)和管理水平亟待提高，安全法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和安全保障設(shè)施設(shè)備不夠完善；全行業(yè)航班正常率不高等等。

　　對于市場監(jiān)管，前任局長劉劍鋒說，“政企分開后市場也不是沒人管了。政府仍然要通過法規(guī)規(guī)章和經(jīng)濟(jì)杠桿，對價(jià)格、市場實(shí)施管理和調(diào)控，而且更加規(guī)范、更加嚴(yán)格�！�

　　按照這樣的思路，民航法制建設(shè)步伐正在加快。更令人關(guān)注的是，隨著《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》的執(zhí)行和國內(nèi)民營企業(yè)開始進(jìn)入民用航空業(yè)，我國民航業(yè)多元化的投資機(jī)制正在建立。據(jù)悉，民航總局不久將推出一系列新舉措，在民航業(yè)市場化的道路上邁出更大的步伐，如適當(dāng)放寬支線航空公司、貨運(yùn)航空公司、旅游包機(jī)公司的準(zhǔn)入政策，適當(dāng)降低航空公司成立的經(jīng)濟(jì)審批門檻等。作者:楊國民資料來源:經(jīng)濟(jì)日報(bào)