一般來說,地方政府融資的主要方法有:當地稅收收入(在我國還包括其他稅費收入)、投資基金以及發行地方債券。現在,我國大部分城市都存在著擴大投資、拉動經濟增長與資金缺乏、融資渠道不暢的矛盾。隨著城市化的不斷發展,市政建設所需要的資金越來越多,而地方政府用于市政建設的預算內財政資金僅僅靠財政撥款(包括國家預算內投資和地方財政撥款)以及城市建設維護稅和城市公共事業附加兩個專項資金,是遠遠不夠的。

　　由于受預算法條文的約束,在我國,地方政府不能通過發行地方債券來融通資金,因此目前擺在地方政府面前的是一方面要擴大市政建設、提供足量的公共產品與另一方面資金嚴重不足之間的矛盾。如何化解這一矛盾,允許市政債權融資是一條途徑,也是一個極為緊迫的課題。

　　1、發行市政公債是深化財政體制改革的重要一環

　　從理論上講,公共產品可以分為全國性和地方性兩類。全國性的公共產品是指在全國范圍內具有非排他性的公共產品,是為全體國民消費的,如國防。全國性的公共產品必須由中央政府來提供。地方性的公共產品是指在某一區域范圍內具有非排他性而對于其他區域范圍的人來說具有排他性或技術上難以非排他的公共產品,如某個地方的公園一般只為當地的居民所消費,如果中央政府利用全國國民的稅收為地方性的公共產品融資,就意味著全國居民為少部分人消費的產品買單,違背了誰受益,誰支付的原則。因此,地方性的公共產品應該由地方政府來提供。從可操作性講,地方政府對于本地居民最需要什么樣的公共產品的信息要比中央政府更為了解,因此,地方政府提供本地的公共產品來要比中央政府更得心應手,能夠及時、有效、合理地提供。地方政府首先應該為公共產品籌措資金。

　　一般來說,地方政府融資的主要方法有:當地稅收收入(在我國還包括其他稅費收入)、投資基金以及發行地方債券。我國受預算法條文的約束,地方政府不能通過發行地方債來融通資金,因此目前擺在地方政府面前的是一方面要擴大市政建設、提供足量的公共產品與另一方面資金嚴重不足之間的矛盾。如果要解決這一矛盾,允許發行市政債權融資成為一個極為緊迫的問題。

　　從政府體制來講,地方政府應該具備一定的法人資格,而不僅僅是中央政府的派出機構,這樣能夠調動地方積極性,充分尊重地方自決權利,減輕中央政府的決策壓力。1994年分稅制改革以來,我國已初步建立起中央和地方分享事權、財權、稅收權的分級財政體制,賦予地方政府的舉債權也是必要的。但由于各級政府之間事權劃分不明,加上普遍的財力匱乏,地方政府難以提供必要的公共產品,形成地方政府財政職能的缺位。當地方政府在現行體制下難以通過稅收權等權利來獲得提供公共產品的資金時,就應當賦予他們必要的舉債權,以完成它們的事權。因此,發行市政債券是進一步深化財政體制改革的重要一環。

　　2、地方政府普遍融資困難,急需新的融資渠道

　　從總體來看,我國城市基礎設施建設投資偏低。基礎設施的落后將成為經濟發展的瓶頸。因此,加快城市化建設,提供以交通道路、城市能源、給排水系統為主的市政工程是保證經濟高速增長的前提條件。而城市化的發展離不開資金支持,根據國家基本建設標準匡算,每個城市人口大約需要城市建設費用9萬元,而如果每年城市化率提高1個百分點,則表明每年我國新增城市人口大約1400萬,如此計算,則提高一個城市化率百分點,每年就需要新增投資12600億元。這么大的資金需求需要有多種融資方式加以保證。

　　現在,在我國的大部分城市都存在著擴大投資、拉動經濟增長與資金缺乏、融資渠道不暢的突出矛盾。隨著城市化的不斷發展,市政建設所需要的資金越來越多,而地方政府用于市政建設的預算內財政資金僅僅靠財政撥款(包括國家預算內投資和地方財政撥款)以及城市建設維護稅和城市公共事業附加兩個專項資金,可說是捉襟見肘。比如上海市在1992年到1996年用于城市基礎設施建設的投資累計達1143億元,而政府每年用于承建的財政撥款僅30億元,5年間資金缺口達千億元；又如南京市,1995年到1999年城建投資累計達61.9億元,而財政安排累計僅8億,加上兩個專項資金的22.1億元,其資金缺口為32億元。其他城市的情況大抵如此,越是大型的城市其資金不足的問題越嚴重。

　　但是城市在發展,市政建設一刻也不能停下,目前地方政府除了運用正常的稅收收入和上級撥款資金外,解決資金不足的辦法有如下幾種:

　　第一、批地引資。當前在城市建設中一個典型的運作模式就是地方政府利用土地資源,通過無償或者低廉的土地出讓金,吸引土地開發商和建設商來進行各種舊城改造和城市基礎設施建設,以此來解決開發中資金不足的問題。這些項目往往套入銀行提供房屋信貸資金和按揭貸款,從而造成近幾年信貸資金的急劇增加。這種批地融資方式目前已經產生了種種問題,如耕地面積急劇下降,城市房屋拆遷糾紛不斷,土地價格上升過快,房地產開發及價格出現過熱。地方政府的短視有可能將政府實現其職能的能力消耗殆盡。

　　第二、通過國有企業或國有控股上市公司的產權重組等獲得部分資金。地方政府有一部分大型國有企業,在實施股份制改造的過程中也面臨著資金匱乏的問題。隨著股票市場十多年風雨的洗禮,股民已經成較為理性的投資者,對上市公司中普遍存在的圈錢現象有所警惕,股票市場融資功能已經大大下降了。股市的改革是要與其他經濟體制特別是金融體制改革配套的,所以地方政府通過資本市場融資的渠道已不通暢。

　　第三、向商業銀行貸款。地方政府另一個融資渠道是向商業銀行貸款,但這一點恰恰是引起商業銀行呆壞帳比例上升的重要原因。地方政府把商業銀行包括四大國有銀行、城市和農村信用社等金融機構當作自己的錢袋子,通過行政指令或其他擔保方式向銀行融資。而銀行也樂于向政府放貸,因為政府信用有保障,不怕政府破產。這幾年銀行的貸款大部分是貸給政府的,對民營企業卻存在惜貸心理。但是,政府的有些項目也不一定能夠實現經濟效益,特別是大型基礎設施在投入前十幾年是很少有回報的,造成資金的回收期很長。而國有企業由于其自身經濟效益不高,通過政府擔保而從商業銀行的貸款往往形成了呆壞帳。隨著四大國有商業銀行逐步向商業銀行運行機制轉軌以及對呆壞賬的清算,金融機構也開始注重向政府放貸的風險管理。政府對銀行的資金運作已經不能再強加干預,因此向商業銀行貸款這一條融資渠道也難以滿足政府的資金需要了。

　　第四、引進外資。地方政府通過土地批租、稅收優惠等方式吸引外資以解決城市基礎設施建設的不足。這種方式使國家大量的稅收流失,造成內資企業和外資企業的不同待遇以及當地政府對外資的依賴。而且,外資看上的都是回報率很高的優質工程,其他一些回報率低甚至沒有經濟效益的基礎設施同樣得不到資金支持。

　　第五、強制集資。一些地方政府靠對使用者強行征收過高的稅費來對基礎設施融資。以某市的四橋一路工程為例,政府向機動車擁有者強行征收四橋一路建設費,汽車每輛每年繳1200元,共繳三年；摩托車每輛每年繳200元,共繳三年。一些地方的高速公路以借款修路、收費還貸的名義收取過高、時期過久的過路費用。這種強行集資的方式往往是政府行政作為,沒有經過當地人民代表大會和全體市民的投票表決,因此造成了社會輿論的不滿,容易引起各種社會問題。

　　綜合以上幾點,我們可以看到,地方政府在融資手段和渠道上已經越來越無能為力,急需要一種新的、可操作的融資方式。

　　3、中央財政對地方基礎設施建設的支持將逐步減少

　　在需求不振的情況下,積極財政政策可以擴大有效需求,促進經濟增長。但是,這種相機決策的政策只能是階段性的,如果長期都實行積極財政政策,對經濟的刺激作用將越來越小,反而有導致經濟過熱、引起通貨膨脹的危險。此外,連續實施積極財政政策會造成經濟增長對中央政府的高度依賴,市場配置資源的作用將大大降低。在積極財政政策的背景下,每當稅收增加一元,相應增加的社會成本就可能大于一元。而當財政花出一元錢時,由于政府效率和其他一些機制不夠健全,其造成的損失就很可能要大于一元錢。

　　因此,國債的大規模發放將有所緩解,中央對地方上的基礎設施建設的支持將逐步減少。那么地方建設將何以為繼?已經無法再依靠中央財政輸血來獲得建設資金了,只有依靠地方城市自身造血才能夠維持城市化的發展。造血的一個重要方式就是發行市政公債,依賴自身信用而不是中央政府的信用來從社會上籌集資金。

　　4、地方政府的隱形負債和或有負債需要顯性化

　　增加地方政府財政實際狀況的透明度,硬化地方政府的預算約束是財政改革的必然趨勢。實際上,地方政府負債在客觀上是存在的,主要有兩種:中央國債的再轉貸,以及地方政府為所屬國企、國有控股上市公司或職能部門借款和發債提供的擔保。前者是中央政府發行國債再轉貸給地方,用于地方項目建設,其實質是中央代地方發行債券。下表是近幾年中央國債再轉貸的數額統計(見表1)。

　　這種方式存在著不合理的地方。中央國債吸收的是全國的資金,用全國的資金用于某個地方的項目建設實質上是全國人民支持某幾個城市的建設,考慮到全國性的項目建設也同樣緊缺資金,則可以說地方上的建設擠占了全國整體建設的資金,造成地區間的發展水平的差異。當然,這種再轉貸也需要地方政府通過當地稅收和項目收益來償還的,但是有可能某些地方長期的享受到再轉貸的好處,因此形成了手心手背之間的待遇差別。

　　第二種地方隱形負債的方式是地方政府擔保國有企業貸款。如果國有企業不能償還商業貸款,將由地方政府代為償還,從而形成了地方政府的負債。

　　除了地方隱形負債之外,還存在著一些或有負債,即由于今天的行為將導致未來經濟利益損失的各種潛在的義務。包括以政府名義籌集資金形成的虧空、地方金融機構不良資產及債務、公益性國企事業單位虧空、欠債、損失掛帳、政策性投資公司呆壞帳損失、下級政府的財政負債等等。

　　地方政府的各種隱形負債和或有負債不僅使得中央政府對下級政府的總債務無法掌握,就連地方政府本身也難以摸清自己的負債總規模。作為負債主體的企業只管借,不管還,責任不清,地方財政職能部門往往處于被動的局面。如果能夠發行市政債券來融資,取消中央國債轉貸,取消地方政府對國有企業的擔保,使用債券融資來彌補各種虧空,就可以規范地將隱形負債顯性化,掌握當地政府的負債規模,使用量化的指標(如總負債與財政收入的比率等)來監控地區經濟的安全和績效,杜絕地方政府在擔保等行為掩蓋下的各種尋租行為,增加財政透明度,便于人民監督。

　　發行市政債券實現社會效益最大化

　　1、應有選擇性的挑選一些城市先進行試點

　　我國地方政府的各種風險指標一般都在安全線范圍之內(安全線假定以國債風險指標為標準,見表2)。在允許城市發行市政公債的過程中,是全面撒網還是重點捕魚?前者是指賦予所有的城市以舉債權,后者指先允許部分城市發行市政公債。

　　從我國漸進式改革模式來看,有選擇地挑選某些城市先進行試點,然后總結出經驗教訓再推廣到全國,這樣可以降低改革的成本,避免出現大的金融動蕩。挑選的城市至少應該達到以下標準:(1)本地的國民經濟發展比較穩定,GDP比較高,且人均國民收入水平達到一定標準,儲蓄率足以支持市政公債的發行；(2)地方政府具有一定財政實力,償還能力較高；(3)地方的項目收益率比較高；(4)當地政府官員廉潔奉公。

　　2、防止地方政府濫用舉債權盲目擴大債務融資

　　地方政府有多發債、多支出的天然沖動。從政府的激勵機制上說,政府有三種類型:追求社會效益最大化、追求預算規模最大化、追求政績最大化。

　　對于追求社會效益最大化的政府,如果假定它能夠合理計算社會效益的大小,那么它將提供均衡數量的公共產品,因為過多的公共產品會產生外部非經濟(如導致擠出效應、居民稅負增加等),地方政府會將發債規模控制在恰好提供均衡數量的公共產品的水平,這時不用擔心地方政府會濫用舉債權。

　　對于追求預算規模最大化的政府,在預算軟約束的條件下,它將多舉債、多支出,以求得政府預算規模的擴大。

　　對于追求政績最大化的政府,會有兩種情況,一種情況是當政績體現在居民滿意程度上時,它會考慮到公共產品的提供數量與居民稅收負擔的均衡,找到公共產品的邊際收益與稅負的邊際成本相等點。此時,如果居民認識到現在的舉債會以未來的稅收來償還,那么舉債就顯得毫無意義,居民的稅負成本依然是政府舉債的預算函數之一,即此時政府不會濫用舉債權；如果居民不能認識到現在的舉債實際上是以未來的稅收償還的,那么政府將利用居民的幻覺,擴大舉債規模,興建過多的基礎設施來追求居民的滿意程度。另一種情況是當政績體現在上級對下級政府的考察上時(如果這種考察主要以城市建設程度為標志的話),那么下級政府就有了濫用舉債權的動力。

　　從我國目前的實際情況來說,我國的地方政府大體類似于追求政績最大化類型中的第二種情況,這就不可避免地會出現地方政府可能濫用舉債權的問題。要解決這一問題,根本是要從轉變政府激勵機制入手,將其改造成追求社會效益最大化類型或者追求政績最大化類型的第一種情況。

　　3、協調發行市政公債時的地區間資金流動

　　發達地區發行的市政公債可能吸引落后地區的資金向發達地區流動,使得落后地區更加缺乏資金,導致地區間發展水平的失衡。為了避免這一情況的出現,可以做出一系列法律和規定,比如商業銀行只允許承銷當地政府所發行的市政公債；發達地區所發行的市政公債利率不得過高,以降低對外地資金的吸引力；或者規定跨地區認購市政公債不能享受到利息免稅的優惠；中央政府增加對落后地區的資金扶持,減輕市政公債對其的吸化作用。

　　4、協調國債和市政公債的關系

　　國債和市政公債是投資替代品,可能會出現搶市場、搶時間以及在利率上的惡性競爭等情況,因此,要協調好兩者關系,做到國債優先原則,使地方性融資服從于全國性融資；給予市政公債一定的政策扶持,例如賦予各地對利率制定的一定權限等。[鏈接]什么是市政債券

　　市政債券是指地方政府或其授權代理機構提供政府信用從社會上吸收資金用于提供公共產品支出的長期債務融資。在債券體系中存在著三種類型的債券形式:國債、市政債券、企業債(這里我們把金融債歸于企業債的一種,因為可以將金融機構看作是特殊的企業)。

　　市政債券與其他兩種債券的區別在于,一是發債主體的特殊性,國債發債主體為中央政府,企業債的發債主體為自負盈虧的獨立法人,而市政債券的發債主體為地方政府；二是發債的信用支持不同,國債以國家信用為擔保,企業債以企業信用為擔保,而市政債券以地方政府信用為擔保；三是還債資金的來源不同,國債以中央稅收為最終融資來源,企業債以企業未來現金流為還債來源,而市政債券以地方稅收及其項目收益為還債來源；四是債券融資的目的不同,國債是為了提供全社會的公共產品(包括建設全社會的基礎設施、保證全國經濟安全和發展等),企業債是為了自身投資擴張的需要,而市政債券是為了提供本地區的公共產品。

　　從本質上講,市政債券與企業債差別較大,與國債在形式上比較類似,因為市政債券可以看作是縮小了融資范圍的地方性的公債,而國債是全國的公債,但兩者還是有差異的:一、市政債券必須以地方政府信用為擔保,但地方政府的信用最終是通過國家信用來保證的；二、在法律允許的條件下,市政債券的違約可能導致地方政府的破產,而國家是無法破產的；三、居民可以通過用腳投票的方式來拒絕信用不高的地方政府,而一般來說是無法選擇國家的；四、地方政府天生具有無限擴大債券融資的沖動,因為它認為國家是不能忍受一個地方政府破產的,而國家發行債務需要考慮到國家經濟承受力。

　　我國預算法第二十八條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債務。但是,從我國目前的宏觀經濟、地方財政,以及其他發達國家和發展中國家發行市政債券的經驗來看,只要在構建了一個完善、合理的地方債體系和法律框架的前提下,我國市政債券的發行對國民經濟的作用將是利大于弊。

表1  中央國債再轉貸給地方的數額(單位：億元)  
年份  1998  1999  2000  2001  2002  
數額   500   300   500   400   250  

表2  地方政府的公債風險指標模擬(單位：億元)  
年份  地方政府  地方政府  中央國債  公債依存度  公債償債率  
      財政收入  財政支出   再轉貸
1998   4984.0     7672.6    500        6.5%       0.8%  
1999   5594.9     9035.4    300        3.3%       0.4%  
2000   6406.1    10436.6    500        4.7%       0.6%  
2001   7803.3    13134.6    400        1.9%       0.2%  

(上海證券報 中國社會科學院金融研究所 曹紅輝 中國社會科學院研究生院 楊欣)