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隨著財政分權(quán)改革的深化，在地方政府事權(quán)、財權(quán)分配不規(guī)范、地方政府舉債約束弱化的背景下，地方債務呈明顯的增長態(tài)勢。在地方金融機構(gòu)治理機構(gòu)不規(guī)范、金融活動的行政干預較強的情況下，地方債務風險往往轉(zhuǎn)移、發(fā)展為區(qū)域性的金融風險。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發(fā)展中的重要議題。
中國地方債務及其風險
地方債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。中國的顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負債外常表現(xiàn)為未支付的應付支出。中國的隱性債務包括：地方政府擔保債務包括擔保的外債、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口等等，在出現(xiàn)金融機構(gòu)清算等情況時地方政府將承擔資產(chǎn)損失。這些隱性債務缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強，已成為中國地方債務風險的主要出險區(qū)。
中國地方債務風險的形成及其危害
中國地方債務風險的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。
首先，轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是形成地方債務風險最主要、也是最根本的原因。
其次，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。
再次，公共投資體制不健全、民間資本準入門檻高，使得投資風險不斷向地方政府集中，中央政府的轉(zhuǎn)移支付政策不到位也對地方債務風險的形成負有一定責任。財力匱乏的區(qū)縣一直是典型的“吃飯財政”、“討飯財政”，負債累累。
地方債務的累積影響社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，嚴重時甚至會導致社會動蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機。具體分析，地方政府債務累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面：
第一，地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀�，也降低了�?jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。
第二、債務約束軟化，惡化了社會信用環(huán)境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業(yè)的利益。地方債務不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重。
第三，高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構(gòu)的行政干預，借款墊付地方債務是轉(zhuǎn)軌時期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務向金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移導致地方金融機構(gòu)財務狀況惡化，金融風險累積。截至2003年6月末，全國112家城市商業(yè)銀行貸款余額6523．91億元，其中不良貸款余額1078．11億元，占比達16．53％。全行業(yè)虧損為55．97億元，歷年累計虧損的有50多家，占到112家城市商業(yè)銀行的45％，處于高風險狀態(tài)的有22家，其中13家已經(jīng)資不抵債。城市商業(yè)銀行平時的經(jīng)營普遍受到當?shù)卣膹娏腋深A，一般地方政府都是城市商業(yè)銀行的最大股東，向大股東的關聯(lián)貸款龐大是引發(fā)其財務風險的重要原因。
最后，債務風險是社會穩(wěn)定的隱患。一些感到財政收入不足、上級財政“補貼”不足、同時無力變相發(fā)債或借錢的地方政府或機構(gòu)，往往情不自禁地利用手中職權(quán)向社會強行攤派或收費。個別地方政府及其部門由于無法按期歸還銀行債務本息或拖欠工程款，使他們疲于應付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。
地方債務風險管理的思路
1、將地方債務納入統(tǒng)一的國家債務監(jiān)測體系
要強化對預算外收支的監(jiān)管統(tǒng)計，尤其是強化對地方政府和地方國有資產(chǎn)公司擔保和隱性擔保、體制外支出和相關的借貸以及其它導致政府負債的財政與準財政活動，建立一套監(jiān)測、預警體系以評估地方債務的總體風險。該體系可以對各地方政府的財政狀況進行排名，從中長期來看，該體系的數(shù)據(jù)庫和分析指標可以為地方政府的信用評級提供基礎，從而為有條件地允許地方政府發(fā)債和發(fā)展地方債券市場創(chuàng)造條件。
2、盡快分離政府公共服務職能與資產(chǎn)經(jīng)營職能
地方政府要著眼于提供對轄域內(nèi)民眾福利和地方經(jīng)濟運轉(zhuǎn)至關重要的基本公共服務，競爭性、贏利性強的領域政府最好不要插手，以防范或有債務的累積和債務風險的形成。當?shù)卣Y公司發(fā)行債券所籌集的資金也要用于當?shù)鼗A設施建設，而不能用于純經(jīng)營性和贏利性的基礎設施（如一般電信項目等），也不能用于對當?shù)馗咝录夹g(shù)企業(yè)的支持，更不能用于完全應由市場調(diào)節(jié)的加工工業(yè)項目。要通過改革政府主導型的投融資體制，使政府最大程度上退出一般競爭性領域，盡量擴大民間投資的比例。
3、有針對性地化解地方債務風險
首先要對政府債務進行歸口管理，克服目前政府債務多頭管理、各自為政、債務規(guī)模與債務資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀，由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務，明確其職責、權(quán)限，賦予相應的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預警的作用。其次，要建立和完善償債準備金制度。通過多渠道籌集償債資金，每年有計劃地從預算財力和政府預算外資金收入中安排一定比例的資金用于償債，化解償債壓力。再次，要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，清理、界定財政支出范圍，對不應由財政承擔的支出項目應徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債。此外，要加大對財政周轉(zhuǎn)金的清理回收力度，用清理收回的周轉(zhuǎn)金歸還借入上級周轉(zhuǎn)金和其他債務。最后，若遇到償債高峰期，可適當考慮通過出售、轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)來償債。
4、不斷完善地方債務管理的法律框架
多數(shù)國家沒有處理地方無力償付問題的法律框架，多以“就事論事”的方式處理地方債務問題，與這種法律上的模糊性同時出現(xiàn)的情況往往是財權(quán)和事權(quán)劃分的不明確以及政府間轉(zhuǎn)移支付中的討價還價。必須不斷修改和完善我國的法律規(guī)定，強化地方政府的舉債約束和債務管理，使其與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀相適應，并盡可能與國際接軌。在創(chuàng)新地方收益?zhèn)冉鹑诋a(chǎn)品時，要謹慎論證，逐漸推進。為了使我國地方債務的發(fā)展與控制沿著規(guī)范化的方向前進，修改《預算法》、《擔保法》等相關法律的工作應當盡早提到國家立法機關的議事日程上來。
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