巴曙松

　　無論是在經濟運行調整時期，還是經濟快速增長時期，如果不對投融資體制進行市場化改革，那么，傳統的投融資體制將始終成為制約中國經濟增長潛力發揮、制約資金配置效率提高的關鍵性障礙

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，是社會主義市場經濟體制框架從初步建立到進一步完善過程中的綱領性文件，是對中國經濟體制改革中難度更大領域的改革尋求突破的戰略性文件。

　　在需要進一步突破的經濟體制改革中，投融資體制改革的影響最為廣泛，而投融資體制改革在整個經濟體制改革中的進展也相應最為滯后。沒有一個與市場經濟體制相適應的投融資體制，社會主義市場經濟體制就難以真正說是比較完善。

　　改革滯后

　　2003年以來，中國經濟進入一個快速增長的時期。有關數據證明，2003年下半年以來，貸款擴張和固定資產投資同時提速，其中機場、地鐵、公路、橋梁、電信和電力等基礎設施投資擴張的勢頭尤其明顯。

　　這一發展勢頭在時間上與地方各級政府換屆大致一致，在投資方向上所影響的部門也主要與地方各級政府行為有關。同時，在一些地方政府的扶持下還在部分地區出現了一度被關閉的“五小企業”死灰復燃的苗頭。在某些地區，有些新開工的行業結構基本雷同，出現部分重復建設，促使貸款迅速增長。

　　在這些紛紛上馬的企業中，有相當比率是政府主導下的重復建設，吸引了相當比率的貸款。如果不對這些貸款進行有效的控制，那么，很可能這些貸款就會在未來一段時間內成為商業銀行體系的新的巨額不良貸款形成之源。

　　經驗表明，市場競爭也也會產生一定的“重復建設”，這可以說是為了促進市場運作效率的提高付出的成本，是為了替代壟斷條件下的低效率而付出的成本。這種重復建設與政府為了追求政績進行的重復建設有很大的差異。市場主導的重復建設是由市場主體獨立進行的決策，是獨立承擔風險的；與此形成鮮明對照的是，政府主導的重復建設則基本上是在缺乏足夠的經濟約束的條件下進行的，是失誤比率相當高的投資決策，而且即使出現投資失誤也往往是無人負擔最終的責任。

　　顯然，無論是在經濟運行調整時期，還是經濟快速增長時期，如果不對投融資體制進行市場化改革，那么，傳統的投融資體制將始終成為制約中國經濟增長潛力發揮、制約資金配置效率提高的關鍵性障礙。可以說，在各項經濟體制改革中，投融資體制改革是最滯后的領域之一。近10年來，投融資體制改革沒有取得實質性的進展。這不僅表現在政府對于投融資活動缺乏約束下的廣泛直接干預和金融機構不良資產的增長，也表現在低水平的重復建設，還表現為中小企業等缺乏應有的投融資支持。

　　投融資體制改革的核心，是建立對政府投融資行為的市場化約束激勵機制，建立權責清晰的出資人制度。這實際上與政府職能的轉變、國有企業的改革、國有資產管理體制的改革、以及金融體制的改革等下一階段需要進一步推進的各項改革密切相聯。

　　從規范政府投融資行為角度推進投融資體制改革，實際上一直是近年來投融資體制改革試圖達到的目標，只是總體上進展并不明顯。在1993年，中央就提出“用項目等級備案制代替行政審批制”。但在當前投融資管理部門的實際操作中，這種所謂的宏觀調控，往往變成了行政審批，在整個投融資的決策流程中，是行政機關，而不是企業，在進行投資決策而并不承擔相應的風險和責任。這樣，就必然使得國有資本投資的主體不明確，表現為沒有一個主體能夠對投資項目的籌資、建設、經營、償債和取得資本回報負責。

　　此外，在行政審批體制下，這種無人負責又必然導致更為嚴格、更多部分的審批過程和環節，自然使得投資決策中往往是非經濟目標占據主導地位。繁雜的審批程序，巨大的尋租機會，同時還伴隨著行政領導直接決策的“首長工程”、“樣板工程”。這種缺乏責任約束的投資決策不僅直接侵蝕了企業的投資決策自主權，威脅到社會資金的使用效率和金融機構的資金安全，實際上最終還是將風險集中于國家。

　　改革目標

　　建立對政府投融資行為的市場化激勵約束機制，除了在總體上要形成一個競爭性的、多元化投融資渠道之外，從微觀角度解決所有者缺位和出資人缺位問題將是最為關鍵性的環節。如果不能有效地解決這一基礎性的問題，那么，無論是加強行政審批還是放棄行政審批，都不可能扭轉投資效益低下的局面。黨的“十六大”已經提出通過改革國有資產管理體制、建立國資委來履行出資人的責任，這是一個很有希望的起步。

　　因此，衡量投融資體制改革是否成功，關鍵的因素在于考察政府的投融資行為究竟是采用計劃經濟體制下以缺乏約束的行政審批為主的項目管制，還是采用市場經濟條件下有清晰的權責約束、以間接的金融市場調控為主的金融市場調控。

　　在一個完善的市場經濟體制下，政府在投融資方面的主導性職能，并不是自己直接參與投資和審批了多少項目，而是政府是否能夠為經濟體系中的投融資雙方提供良好的、高效率的融資環境。

　　從下一步投融資體制改革的發展趨勢看，重點應當放在以下幾個方面：

　　首先是完善國有資產管理委員會作為出資人的職能，完善對國有資產的市場化績效考核和保值增值評價體系；其次，要大幅度簡化、下放和取消現行的投資審批，將投融資決策的權力歸還給企業，防止長期以來在行政審批中形成的決策隨意、效率低下和無人負責的弊端。同時，即使是一些基礎設施和公益事業領域，也應當在適宜于市場化經營的領域嘗試市場化的投融資方式，鼓勵各級政府通過貼息的方式支持公益性項目建設。要推進投資主體的多元化和融資方式的多樣化，除極個別的特殊領域之外，都要向國內外投資者開放；要放松對于利率等金融杠桿的管制，放松民間資本進入金融行業限制；要將為中小企業培育一個良好的融資環境作為投融資改革的重要內容。

　　當然，更為重要的，還應當是推進金融市場的發展，促進證券市場融資能力的提高和資源配置效率的改進，在促進股票市場發展的同時不能忽視債券市場的發展；同時，銀行體系的市場化改革也會極大地改進銀行在整個投融資體制改革中的積極促進作用，因此，必須提高商業銀行對于政府主導的投融資項目的風險收益的獨立識別和判斷能力，從而提高社會資金的使用效率。

　　（作者為國務院發展研究中心金融研究所副所長）