財經時報/張小彩

　　地方銀監局籌備組拿到公章前已擔負起銀監局的部分工作；如果監管職能留在央行，將與銀監會的職能產生交叉；如果由央行承擔服務和制訂有關規章制度，銀監會負責監督檢查，也不具可操作性《財經時報》獲悉，銀監會的省級機構——銀監局即將分批陸續掛牌，第一批掛牌的時間可能在9月15日前后。

　　中國銀監會4月28日在北京掛牌后，各省都成立了銀監局籌備組。迄今4個多月，銀監省級機構也已從人民銀行各省級分行中獨立出來工作，但央行省級分行和銀監局的職能仍無法清楚界定。一些商業銀行認為“這造成一種事實上的監管真空”。

　　銀監會分支機構設立緩慢的一個重要原因，是央行和銀監會的職能劃分并沒有原來想像的那樣簡單。

　　職能怎樣分割

　　某省銀監局籌備組的一位負責人告訴《財經時報》，盡管還沒有掛牌，也沒有公章，但籌備組“已經擔負起了銀監局的部分工作”，如開始以“銀監局籌備組”的名義對商業銀行下發文件，銀行系統內也“認同這些文件的權威性”。

　　但是，一旦涉及銀行系統以外部門的工作，沒有公章就得緩辦。諸如“市場準入”等重大事項，只能推遲到真正掛牌后才能辦理；一些日常的合規性監管，由于還未明確究竟屬于央行還是銀監會，目前也不能充分進行。一些商業銀行對銀監會分支機構設置的速度表示不滿。

　　各省級機構設立進展緩慢，與貨幣政策和監管在職能上的緊密聯系、難以分開有密切關系。事實上，從兩家機構的“總部”看，銀監會和央行的職能至今也沒有完全分清。據說，這也是造成央行“三定方案”至今沒有獲批的原因。早在今年3月，央行和銀監會一起向中央編制主管部門上報了“三定方案”。

　　據專家分析，央行和銀監會的職能劃分清楚之前，下面分支機構的分設也會遇到同樣的障礙。

　　政策界定難題

　　貨幣政策目前在中國一般認為包括兩大部分：一部分屬于純粹的貨幣政策，這些貨幣政策控制或調節貨幣總量，通過調整存款準備率、利率，以及公開市場操作等市場化的工具手段來實現；另一部分是信貸政策，這實際屬于微觀政策，是以行政手段為基礎對商業銀行進行政策指導的政策。信貸政策可以對信貸結構進行調整。例如最近央行出臺的“121號文件”(房地產貸款政策調整)。

　　信貸政策本質上不屬于純粹的貨幣政策的范圍，但對宏觀經濟有很大影響。例如今年上半年，央行發現某些行業增長過快，就采取結構性的信貸政策來限制發展速度，從而控制貸款和貨幣總量。

　　金融專家認為，對于結構性問題，進行調節總量很難起到作用。因此，盡管信貸政策具有行政性色彩，但這是目前中國的商業銀行還沒有成為“純粹市場主體”的情況下的有效措施。

　　據悉，目前類似于“121號文件”這樣的信貸政策是否應該由央行制訂，中央還沒有明確的說法；同時市場中也有意見認為，這等于干預了商業銀行的經營，類似的政策并不屬于貨幣政策的內容。

　　職能與監管的糾葛除了制訂貨幣政策，目前已經明確：人民銀行還有支付清算、外匯管理、貨幣發行、金庫、會計、統計、反洗錢等七大服務功能。在銀監會從央行分拆出來時，與這些業務相關的部門也被留在了央行。

　　但是，與這些功能相伴生的是業務監管問題。如果監管職能也留在央行，將與銀監會的職能產生交叉；如果由央行承擔服務和制訂有關規章制度，銀監會負責監督檢查，這樣也不具可操作性。

　　例如支付清算，除了提供支付清算平臺服務，還必須維護支付清算系統的穩定和有序，這就需有相應的紀律和規定，并據此對金融機構進行檢查、對違規者進行處罰。這屬于日常合規性檢查。如果央行在運行中發現問題而報告銀監會檢查，實際很難操作。因為日常支付清算業務發生筆數可能是“天文數字”，都要通過銀監會解決將根本無法想象。

　　這還只是一個支付清算系統。與此相似的還有會計、統計、大額交易、金庫、外匯規章制度的執行情況檢查等，也都屬于合規性檢查，工作量巨大且繁瑣。

　　據悉，目前與上述七個服務功能相關的監管職能是否會留在央行，還沒有確定。正在修訂的《人民銀行法》涉及到了相關內容。如果《人民銀行法》在全國人大常委會“三讀”獲得通過，與七大服務功能相關的這部分監管職能將留在人民銀行。對此，也有業內人士擔心，央行與銀監會兩大機構在監管方面職能的交叉，可能造成“誰都管，出了事情誰都不管”的現象。

　　應對突發事件

　　一些金融專家指出，這種機構分設和職能劃分的復雜性，也影響到了貨幣政策及經濟總量控制的效力，使2003年上半年商業銀行的貸款沖動不能得到快速控制。

　　中國社科院專家余永定在分析上半年貸款“超常增加”的原因時曾指出，今年春天全國“兩會”后，各地“大干快上”的意愿相當強烈，地方政府從外部推動銀行放貸；另一方面，商業銀行的行長們也有一種“配合的沖動”。

　　從一季度開始，貸款的快速增加成為一個重要話題。巧合的是，這次央行和銀監會分拆的時間正好與此吻合，實際形成了“監管空白期”。在此背景下，央行一季度貨幣政策執行報告中提出貸款增長過快的警告、在銀行間市場發行中央銀行票據動作，乃至7月中旬吳曉靈副行長專門召開四大商業銀行行長會進行“窗口指導”等措施的作用并不明顯。8月，央行終于打出重拳，宣布9月21日存款準備率上調1%。

　　目前人們更擔心的是，一旦遇到金融突發事件時，央行和監管部門將怎樣配合。國務院發展研究中心金融研究所所長夏斌曾建議，“建立雙邊或多邊的緊急磋商制度”。

　　他指出，若今后銀行、證券、保險監管部門監管的金融機構出現支付危機，涉及需人民銀行貸款“緊急救助”的，應建立由人民銀行與被救助機構的監管部門舉行的雙邊緊急磋商制度；若被救助機構的風險波及多領域的，建立由人民銀行與多個金融監管舉行的多邊緊急磋商制度。經緊急磋商，提出解決方案報國務院，以防止因部門間協調效率低下，爆發不應產生的群體性事件。