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政企不分是現行郵政體制存在的最主要問題，因而推進政企分開是郵政體制改革的核心內容。推進政企分開的關鍵是轉變郵政部門的職能，要將郵政部門經營業務的職能分離出來，將其轉變成對整個郵政服務業進行公正監管、公平執法的行業監管機構。將現行體制中的政府職能劃歸監管機構，并增加相應的監管職能。轉變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業和非郵政企業。在政企分開的過程中，要對現有郵政企業進行公司化改造，加快建立現代企業制度；分拆普遍服務業務和競爭性業務，縮小專營業務范圍建立獨立公正的
郵政監管機構，加強對監管機構的監督；明確普遍服務業務范圍，建立普遍服務補償機制；將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來，等等，從而建立起符合社會主義市場經濟和國際趨勢要求的，政企分開、郵政普遍服務業務和競爭性業務分開、郵政市場主體公平競爭、郵政監督部門監管有力的郵政管理新體制。
國務院發展研究中心
“中國郵政體制改革研究”課題組
一、郵政體制改革的目標和原則
根據十六大和“十五”規劃的有關精神和要求，郵政體制改革的目標和原則可設定如下：
郵政體制改革的長期目標可定為：建立起符合社會主義市場經濟和國際趨勢要求的，政企分開、郵政普遍服務業務和競爭性業務分開、郵政市場主體公平競爭、郵政監督部門監管有力的郵政管理新體制。
“十五”期間或未來5年力爭在如下三個方面邁出實質性步伐：一是按照現代市場經濟的要求，實現郵政部門政企、政資、政事職能分開，建立現代企業制度；二是分離普遍服務業務和競爭性業務，縮小專營范圍，建立普遍服務補償機制；三是將國家郵政局改造成行業監管機構，形成獨立、公正、高效的郵政監管體制。
近期（1—2年）改革的重點：一是籌建國家郵政監管機構和中國郵政控股集團；二是通過立法或暫行規定明確普遍服務和專營業務范圍；三是選擇部分代表性地區進行改革試點。
推進郵政體制改革必須遵循以下原則：
（一）堅持政企分開、公平競爭的原則
郵政體制改革的主要對象是傳統的政企合一、政資合一、政事合一的郵政管理體制，改革的目的是為各類從事郵政服務業務的企業提供公平競爭的體制環境，促進郵政服務業務的發展。而要實現公平競爭，政企分開是首要前提。因此，郵政體制改革必須始終堅持政企分開、公平競爭的原則。
（二）堅持在適合國情基礎上與國際接軌的原則
全球化、國際化是當今世界經濟社會發展的大趨勢，我國已加入ＷＴＯ，按照國際規則行事、與國際接軌是所有行業發展必須遵循的原則，郵政自然也不能例外。為了維護國家的國際信譽，郵政體制改革要遵循我國政府對入世的各種承諾。近年來，世界各國郵政都在朝政企分開、公司化、產權多元化、民營化、自由化、國際化方向改革，我國郵政體制改革也要適應這一國際趨勢。
（三）堅持消費者至上（尊重消費者選擇權）的原則
郵政屬于服務業范疇，郵政體制改革的最終目的是滿足消費者的需要，因此必須堅持消費者至上的原則，堅持“人民郵政為人民”的服務宗旨。郵政消費者有多方面的需求：服務態度優質需求、快捷準確方便需求、安全和保密需求、選擇多樣性需求、廉價需求等。不同的消費者有不同的需求偏好。郵政體制改革應綜合考慮多層次消費者的多樣性需求，尊重消費者的選擇權，不能只強調某種需求而忽視了其他需求。
（四）堅持有利于郵政服務業健康發展的原則
隨著郵政業務的迅速發展，新興郵政業務越來越多，新興郵政業務與傳統郵政業務形成了交叉發展的態勢，郵政與運輸、金融、物流、快遞、貿易等行業形成了“你中有我，我中有你”的關系。因此，郵政體制改革必須適應這種業務發展的新趨勢，要從有利于郵政服務業健康發展出發推進郵政體制改革。
二、推進政企分開、政資分開，轉變郵政部門職能
政企不分是現行郵政體制存在的最主要問題，因而推進政企分開是郵政體制改革的核心內容。政企分開必須同時做到郵政服務業的管理部門（逐步演化為獨立的監管機構）與郵政企業機構分開、人員分開和財務分開。推進政企分開的關鍵是轉變郵政部門的職能，要將郵政部門經營業務的職能分離出來，將其轉變成對整個郵政服務業進行公正監管、公平執法的行業監管機構。將現行體制中的政府職能劃歸監管機構，并增加相應的監管職能。轉變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業和非郵政企業。
同時，要推進政資分開和政事分開（政府職能與事業職能分開）。目前，國家郵政部門既是郵政服務業的政府管理部門，又是郵政系統國有資產的所有者代表，政資不分。在政資不分的體制下，當郵政企業與非郵政企業發生利益糾紛時，郵政部門很可能從維護自身利益出發，偏袒自己作為所有者的郵政企業，不利于維護其作為政府管理部門的公正形象，不利于實施公平監管。因此，必須推進政資分開，將郵政部門的國有資產出資者職能轉移到國有資產管理委員會，使郵政部門轉變為獨立公正的郵政市場監管者。而且，郵政系統除了有一系列企業外，還有不少事業單位。事業單位與企業一樣不適宜與政府的行業管理機構混在一起，必須在機構、人員和財務等方面分開，將郵政系統所屬事業單位剝離出去。
三、對郵政企業進行公司化和集團化改造，加快建立現代企業制度
在政企分開的過程中，根據專業化分工原則，以條為主，對現有郵政企業進行公司化改造，設立一系列郵政專業化公司。在專業化公司之上可組建“中國郵政控股集團”。在公司化和集團化改造后，郵政管理部門要逐步取消對這些公司的行政干預，使其自主經營、自負盈虧、自我發展，各公司則要按照服務業的要求轉變觀念，面向市場。
進行了公司化改造并不意味著已建立了現代企業制度。政企分開后的郵政企業，還要著力建立以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為特征的現代企業制度。要進一步明晰產權，實行股權多元化，對一些競爭性比較強的業務和領域，允許多種所有制形式參與，也可考慮對現有壟斷企業進行分拆，以促進競爭。同時，要以專業化公司為龍頭，對郵政系統的企業和資產進行重組。
四、分拆普遍服務業務和競爭性業務，縮小專營業務范圍
郵政系統的普遍服務業務屬公益性業務，可以享受政府補貼；競爭性業務屬商業性業務，必須與其他非郵政企業公平競爭，二者具有完全不同的性質。目前，中國郵政部門既經營公益性的普遍服務業務，又經營競爭性的業務。兩種不同性質業務的混營，再加上排斥其他相關的市場競爭主體，造成了郵政服務市場的混亂，也不利于郵政部門進行科學監管。因此，郵政體制改革的一項重要任務就是分拆普遍服務業務和競爭性業務（如郵政速遞、郵政物流等），要對這兩種不同性質的業務在機構、人員、財務、政策支持和監管等方面進行分離，在“中國郵政控股集團”內部將普遍服務業務部門和競爭性業務部門徹底分開。分拆普遍服務業務和競爭性業務后，從事競爭性業務的郵政企業要徹底實現與行政脫鉤，與其他非郵政企業公平競爭。郵政部門經營的ＥＭＳ在交通運輸、海關監管、稅收安排等方面應與快遞企業等非郵政企業一樣對待，不再享有特權。郵政普遍服務標識只能使用于提供普遍服務業務的郵政企業和國家授權的機構，不能被從事競爭性業務的郵政企業借用。
一般說來專營業務效率較低，難以滿足消費者的多樣性需求，因此要在保證普遍服務的前提下，嚴格限制、逐步縮小專營業務范圍。我國《郵政法》對專營業務范圍的規定過于含糊，歐盟的規定值得借鑒，當然不一定照搬。歐盟規定的專營業務范圍為：目前至2005年底，重量不超過100克、且價格（資費）不超過一類信件（歐盟各國根據本國和成員國間的交通狀況決定的處于第一個重量級別且投遞速度標準最快的那一類）價格3倍的信件，包括快遞；以及此限度內的跨境函件、直接函件。
專營業務范圍的確定涉及到各方面權益的調整，必須在廣泛聽取各方意見后以法律形式予以確定。根據我國實際，同時借鑒歐盟的做法，我們提出如下三個建議方案，供決策參考：
方案一：郵政部門專營私人信函和國家機要通信；
方案二：在方案一的基礎上加上資費限制，即郵政專營范圍為價格（資費）不超過一類信件（處于第一個重量級別且投遞速度標準最快的那一類）價格3倍的私人信函（包括快遞）及不受資費限制的國家機要通信；
方案三：借鑒歐盟的現行做法，從目前至2005年底郵政專營業務范圍為：重量不超過100克、且價格（資費）不超過一類信件價格3倍的信件，包括快遞；從2006年起，郵政信函專營業務范圍重量降至50克以下，價格（資費）降至同類信件的2．5倍以下。
普遍服務的標準（價格、服務質量、安全性等）應對全社會公開，同時在實施過程中要接受社會的監督。
五、明確普遍服務業務范圍，建立普遍服務補償機制
郵政普遍服務是各國政府對公民應盡的責任和義務，政府應廣泛征求公民意見，通過立法，一方面明確郵政普遍服務業務的范圍、內容和標準，保證公民的權益；另一方面對承擔普遍服務業務的郵政部門或郵政企業進行合理的補償。普遍服務的標準（價格、服務質量、安全性等）對全社會公開。
我國《郵政法》沒有規定普遍服務業務的范圍。普遍服務業務的范圍可借鑒歐盟規定：2公斤以內的郵件（包括信件、報刊、書籍、商業目錄以及包裹等）的收檢、分檢、運輸和投遞；10公斤以內的包裹的收檢、分檢、運輸和投遞。普遍服務的地域范圍既包括境內服務，又包括跨境服務。
我們可借鑒國際經驗建立新的普遍服務補償機制，對普遍服務提供者進行適當補貼，但要防止普遍服務提供者將補貼和優惠政策用于競爭性業務而造成自由競爭的扭曲。根據國際經驗，普遍服務業務既可委托郵政企業專營，也可引入招投標制等競爭機制，委托非郵政企業經營。普遍服務補償資金的來源可有：國家財政補貼；對普遍服務業務予以免稅；建立普遍服務補償基金；社會捐贈，等等。
六、建立獨立公正的郵政監管機構，加強對監管機構的監督
為了保證普遍服務和維護郵政市場公平競爭秩序，必須在推進政企分開和組建國家郵政控股集團的同時，盡快建立獨立公正的郵政監管機構。該機構獨立于監管對象，對所有監管對象一視同仁。該機構依據法律授權，嚴格依法辦事，對所有郵政市場中的企業行使監管職能，監管規則統一，程序透明。郵政監管機構的設置可有兩種模式：模式一是在實現政企分開后將現郵政部門改造成郵政監管機構，該機構既可單獨存在，也可掛靠在信息產業部或商務部；模式二是將郵政監管職能轉移到郵政系統外的第三方，建立獨立于所有郵政市場主體的監管機構，郵政部門則演變成代表郵政服務業利益的行業協會。
模式一短期可行。模式一的優點在于：尊重歷史和現實，充分發揮郵政部門的經驗和作用。缺點在于：在政企分開之前，郵政部門難以獨立公正地發揮監管作用，即使在政企分開后也可能由于利益的歷史淵源關系而出現偏袒郵政企業的現象。
模式二長期可行。模式二的優點在于：擺脫郵政部門與郵政企業的利益糾纏關系，通過沒有利益關系的第三方進行公正監管。在獨立監管機構設立之前，宜尊重歷史，維持郵政部門監管郵政企業，其他有關部委（如商務部、工商局等）監管非郵政企業的格局，將委托管理限于普遍服務業務，尊重和保護依法經營企業的合法經營權。
加強對監管機構和監管人員的監督是建立科學合理郵政監管體制的重要一環。對郵政監管機構可采取輿論監督、審計監督、法律監督、行業協會監督等多種監督手段。
七、將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來
在計劃經濟仍占主導地位的20世紀80年代中期制定的《郵政法》已不能適應市場經濟迅速發展和加入ＷＴＯ等新形勢的需要，必須盡快進行修改。《郵政法》修改應堅持立法與改革相一致的原則。《郵政法》修改一定要適應社會主義市場經濟體制和國際規則的要求，體現政企分開和尊重消費者選擇權的郵政改革方向，體現上述郵政改革的基本內容，為未來政企分開的郵政體制提供規范，而絕不能成為郵政改革的障礙。《郵政法》修改要體現公平和公正的基本準則，要在保障公民通信權利和保證郵政履行普遍服務義務的前提下最大限度地開放郵政服務市場，要為所有郵政服務市場主體提供公平競爭的制度環境，絕不能成為維護部門壟斷權益的工具，杜絕出現“經濟權益部門化、部門權益法制化”的現象。
修改和完善的重點有：郵政和郵政服務業務（如信函、信件等）的內涵和外延；普遍服務業務的范圍、提供者和服務標準；專營業務的范圍、提供者和服務標準；普遍服務補償資金來源、補償對象、補償標準、會計標準、監管機構等；普遍服務業務與競爭性業務的界限和關系；保證消費者的用郵選擇權；郵政監管機構及其職責、權限；對郵政監管機構的監督機制，等。
由于《郵政法》的修改涉及到公民通信權利的保護，涉及到中外消費者對郵政服務多方面需求的滿足，涉及到廣大郵政企業和非郵政企業公平競爭秩序的維護，涉及到郵政服務業務有關主管部門和郵政系統內部各方面權限的劃分。因此，《郵政法》修改必須認真進行調查研究，多方進行科學論證，廣泛聽取各方意見。尤其對涉及公民通信自由、通信秘密、用郵選擇權和郵政專營范圍等內容，應當依法舉行公眾聽證會。郵政部門在部分涉及權益紛爭的條款修訂中應實行回避制度。
目前修改《郵政法》正當其時，但正式頒布新《郵政法》則必須慎重考慮郵政體制改革的進展情況。在郵政服務業仍處于政企合一體制，國家郵政部門既是郵政市場監管者和執法者，又是郵政服務業務經營者的情況下，新《郵政法》的頒布必須慎重。建議在郵政體制改革方案明朗后，再制定、頒布與改革方案相一致的新《郵政法》。
八、全面推進郵政其他各項制度改革
在網絡運行體制方面，以郵政營業、投遞、電子郵政和分揀（配送）運輸四大郵政全網為基礎，組成營業局、投遞局、電子郵政部門和中心局四個專業網絡管理機構，依托四大網絡組建函件、包裹、速遞、報刊發行、國際業務、集郵、儲匯等一批專業公司。四大網絡和專業公司在機構、人員、財務核算和監管上分離。各專業局可根據業務發展需求建立相應的網絡模塊，公用網絡平臺投資和運營成本根據各專業模塊大小和使用量進行成本分攤。為適應全國各地經濟發展水平不一的局面，可以抓住全網，放開終端性業務，大力開展各種代辦代收業務。
在投遞體制方面，繼續加快實施郵區中心局體制，在完善一級中心局和省會二級中心局業務功能和管理體制的基礎上，抓好非省會二級中心局的經營管理工作，規范各級中心局的職能。繼續深化投遞體制改革，適應重組郵政物流配送體系的需要，以城市投遞為重點，強化投遞網的營銷功能，促進傳統投遞網向現代物流配送網轉變，逐步建立起多功能、快速高效的郵政物品遞送網。
在營銷制度方面，建立營銷部門和營業部門分工負責的營銷體制，專業營銷部門負責大戶營銷和上門營銷，營業部門負責營業窗口服務。杜絕跨區經營、內部壓價和惡性競爭。
在郵政定價制度方面，要改革主要由政府物價部門定價的制度，競爭性業務的價格完全由市場決定，普遍服務業務或專營業務的價格要更多地通過舉行公眾聽證會來決定。
另外，在人事制度、用工制度、分配考核制度等方面也可進行深入改革，以應對郵政市場日益激烈的競爭，實現郵政業的可持續發展。
國務院發展研究中心
“中國郵政體制改革研究”課題組
課題負責人：劉世錦 馮飛
課題協調人：李佐軍
課題組成員：石耀東 李佐軍
梁仰椿 來有為
本報告執筆：李佐軍
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