|
社評
立法者智慧最重要的體現恐怕還在于，設立一整套有關共同決定以及申訴、抗辯的公正而合理的立法和行政程序，以此來維護國家穩定和統一，奠定重塑中央與地方關系的基礎。
如何走出“一抓就死，一放就亂”的怪圈，既讓中央有足夠的協調能力來維護統一性，又讓地方以相當的自主性來實現良好的地方治理，改變地方政治逐漸消沉的趨勢，乃是數千年來困擾中國政治的一個關鍵難題。當代中國欲提升國家治理的效率，如何重理中央與地方關系也是一個繞不過去的問題。根據目前已經披露的信息，中央已經試圖在行政改革和政治文明建設的框架下刷新地方治理。
《望》雜志6月下旬發表專家文章指出，行政體制改革的第一大問題在于改革行政區劃體制，適當縮小現行省級政區面積，增加省級政區數量和省級政府的管理幅度，減少地方政府層級，由現行的省、市、縣、鄉四級結構恢復為憲法規定的三級結構，由省直接管理市縣。并且指出，應繼續改革中央高度集權的管理體制，建立和完善中央與地方合理分權體制，依法規范中央與地方的職責、權限，正確處理中央垂直管理部門與地方政府的關系。近日，亦有媒體披露擬議中的行政區劃改革方案，指可能增設直轄市的數量；直轄市將分中央直轄和省轄兩種，同時擬增設副省級直轄市。
如果近期啟動這一增加省級政區數量、簡化政府層級的改革，或者在即將舉行的十六屆三中全會確認這一改革目標，將意味著中央治道的一次重大變遷。目前我國的行政區劃受黨與國家從中央到鄉村側重逐級垂直管理的傳統治理體制影響頗深，例如為便于中央對省級政權的管理，省級政區數量相對較少；而省級政權為了加強對數目眾多的縣鄉政權的垂直管理，設置地區行署作為省級政府派出機構，并于近年逐漸實化為地級市的行政建制。這種四級結構應對變化迅捷的市場社會已經相當笨拙，成本高昂而效率低下，很難適應“大市場、小政府”的發展要求。像中國這樣的大國要實現高效治理，就必須充分培育地方獨立治理的能力，同時在新格局之下建構新的中央協調統一機制。
這一增一減的變革所欲達到的正是這一目標，此后國家治理必然會更多信任和依賴地方治理，這其實也是市場改革之后地方自主性逐漸增強的邏輯發展。不過新的問題也隨之出現，那就是中央與地方之間面臨的具體問題不盡相同，各地之間的政策環境也不盡公平，其選擇也不盡一致，等等。中央政府在提高國家治理效率、促進地方治理與協調中央地方關系之間如何平衡？今年春夏SARS肆虐期間部分地區各自出臺一些具體措施的局面提示我們，既然中央的宏觀調控和動員能力不可缺少，地方基于自身訴求有所處分一般也有其合理性，真正的難題就在于如何重新劃分中央與地方權限，使中央和地方的關系制度化，以避免社會整合可能無效的困境。
這有賴于立法者的審慎和智慧。地方政府除了嚴格執行中央政府的大政方針之外，有沒有可能利用組織、程序和規則等制度化渠道來對中央決策施加影響？因此立法者智慧最重要的體現恐怕還在于設立一整套有關共同決定以及申訴、抗辯的公正而合理的立法和行政程序，以此來維護國家穩定和統一（地方治理的改進因此無損于中央的整合能力），奠定重塑中央與地方關系的基礎。
在程序建設之外，中央重理中央地方關系、提升國家治理效率的努力要想開花結果，還必須以地方治理的改進為前提和基礎。沒有地方治理的變革積累，根本就談不上全國性的變動，即使變也很有可能面臨協調成本過大的局面。
以地方治理的改進來推進中央地方關系的調整，可以兼顧社會整合和社會轉型，堪為最穩健的進路。而要改進地方治理，如胡錦濤9月28日主持中共中央政治局第八次集體學習時所說，應該豐富民主形式，健全民主程序，擴大公民有序的政治參與，保證人民群眾依法進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。
改進地方治理，首先就要完善地方選舉程序，使地方居民的要求通過選舉得到表明，使地方能夠不斷產生政策革新，并使這種地方民意反
映到中央決策中去。同時加強地方政府內部的行政監督機制和工作程序，在壓縮地方人民代表大會的規模的同時提高地方人民代表的素質，以便為良好的地方治理積累資源條件。增加直轄市的改革或許可以在改進地方治理方面找到更大的意義，那就是，目前的中國大城市最具有健全的自主性和自治能力，比較具有民主化的條件，所以最宜成為地方治理和居民自治的示范。
| 
