我國經濟體制的改革，關鍵是國有資產管理體制的改革。為什么這么說呢？有三點理由。一是，現在全社會大量的優質資源的主要占有者仍是國有經濟體系。這一部分資源的利用效率實際上決定著整個國民經濟的運行效率。二是，國有經濟和國有資產的改革涉及到全社會幾乎所有人的利益。這個部分的改革能否成功，決定著社會最尖銳的若干利益矛盾能否得到協調，和諧的政治、經濟、社會發展局面能否實現。三是，在社會主義市場經濟不斷發展和對外開發不斷擴大的過程中，產權競爭已經成為市場機制發揮作用的主要形式。產權改革 已經成為各項改革措施的焦點。

　　黨的“十六大”報告對國有資產管理體制的改革提出了很多新的思路。簡單說，其中創新之處，大致可以歸納為四個方面。一是不能把公有制和非公經濟對立起來。二是中央與地方政府分級履行出資人職能。三是建立權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理管理部門。四是政企分開，實行所有權和經營權分離。

　　國有資產管理問題，說到底是一個公有制的資源利用效率問題。我們面臨的這個問題，是一個世紀性、世界性的難題。

　　什么叫世紀性、世界性的難題呢？全世界的聰明人想了一百多年都沒有想明白的問題就是世紀性、世界性的難題。在過去一百多年中，全世界的人們在幾乎所有體制背景下都進行過嘗試，但迄今仍找到解決公有制下資源利用效率的滿意答案。

　　在過去一百多年中，人類進行過哪些嘗試呢？

　　19世紀后期，歐洲曾出現過以法國圣西門、傅立葉，英國的歐文等人為代表的空想社會主義者。所謂“空想社會主義者”并不是找個會議室坐在那里“空想”或者空發表議論的一群人。他們是進行過大規模的社會實驗的。這些人曾經籌集大量資金購置土地、興建工廠，在這些工廠中實行勞動者平等地占有生產資料和按勞分配的經濟關系。但是他們的社會實驗很快就失敗了。為什么失敗呢？因為他們所設計的經濟制度不能保證效率。后人之所以稱他們為“空想社會主義”者，就是因為他們的美好理想不符合客觀規律。

　　在20世紀初期，“十月革命”后的俄國在自己的國家興建集體農莊、國有企業，長期實行了嚴格的計劃經濟。但是到世紀末，這個公有制的嘗試最終以前蘇聯解體而告終。

　　在20世紀上半葉，法西斯德國曾經在極端反人類的思潮背景下也曾自詡實行的是“公有制”和“社會主義”。

　　在20世紀中期，有過中國革命勝利后“一大二公”的長期實踐。

　　在60年代前后，一大批在民族解放運動中獲得民族獨立的亞、非、拉國家曾實行過形形色色的“社會主義”，建立過很多“公有”、“國有”企業。

　　70年代時，一些發達國家，例如日本、英國、法國、意大利等都曾出現過一段“國有化”的高潮。

　　在80年代初期，在前南斯拉夫還曾有出現過一段“工人自治運動”的短暫嘗試。

　　但是，所有這些嘗試最終都失敗在同一個問題上，這就是效率。

　　我們面對的，就是這樣一個世界性、世界性的難題。

　　我們能不能回答好這個問題呢？我們現在還不敢說，我們已經有把握攻克這一制度難關。但是，在前20余年的改革中，我們的確已經積累了比較充分的經驗。

　　在對市場經濟的探索中，我們已經找到了一些相對成熟的思路。

　　從目前的認識看，我國國有資產管理體制的最大變化是，隨著改革的不斷推進，國有經濟的基本存在形式將從“國有企業”轉變為“國有資本”。

　　早在1999年，黨十五屆四中全會文件就指出，我們要從戰略上調整國有經濟布局和改組國有企業；要著眼于搞好整個國有經濟，推進國有資產的合理流動和重組；要堅持有進有退，有所為有所不為的方針。

　　很多人以為，國有經濟的“有進有退”的主要含義就是指在有些領域要重點發展國有企業，有些領域不再辦國有企業，或者說不再辦國有獨資企業。這個理解，可以說，是很淺層次的。目前我國國有經濟分布過寬，資源配置不盡合理的狀況的確必須著力加以解決。但一個顯然的事實是，在有限領域舉辦國有企業和在所有領域都舉辦國有企業，原有體制鑄就的企業內在矛盾都是同樣存在的。僅僅局限于資源配置領域的調整并不能觸動這個根本矛盾，并不能解決根本問題。除去必須由國家壟斷的特定領域外，從長遠看，“有進有退”的內在含義究竟何在？在于國有經濟的基本存在形式從國有企業轉變為國有資本。

　　什么是資本？資本首先是一個價值屬性的概念。國有經濟的基本存在形式從國有企業轉變為國有資本，就經營性領域來說，意味著國有資產的基本形態將從實物形態轉變為價值形態。

　　在國有經濟布局的戰略性調整中，“進”和“退”的主體是什么？是國有資本，是產權。“有進有退”是價值形態的退出與集中，而不是把實物形態的資產從鋼鐵領域搬到石化領域，或者從上海市搬到青海省。不是把本屬國有的那一部分機器設備從原有領域搬到新的領域中去。這意味著，由國家或政府占有的那一部分國民財富將從實物資產形態轉變為價值屬性的資本形態。國有資產產權的一般形態將首先表現為可以帶來增值的一個價值量的產權，而不是一個個具體企業的產權。具體企業的產權不過是這個資本產權變換自身形態的結果。

　　在市場經濟下，國有經濟有進有退的戰略性調整是怎樣完成的呢？是通過在市場上對產權的買賣完成的。可以毫不含糊地說，“退”就是賣。賣掉實物資產的產權，把國有資本從實物形態退還到貨幣、價值形態。

　　在資本形態上，國有資產才能完成自身的不斷重組和不斷優化配置。在市場經濟條件下，資本是一個可流動的概念。國有資本同樣是一個不斷流動著的財富量。在不斷讓渡、不斷交易的流動過程中，一方面，國有資本或則還其以利潤最大化為目標的資本本性，或則向真正需要其行使國有經濟職能的領域集中。另一方面，企業產權結構，包括現在國有獨資的大型企業的產權結構，才能按照現代企業制度的要求走向多元化。

　　市場經濟下的價值是財富的社會屬性。企業的資產價值并非取決于生產這些資產的成本，甚至并非取決于重置這些資產的市場價格，而是取決于企業的盈利能力與產品的市場前景。但在現代經濟發展過程中，由于技術工藝更新、產業結構升級等因素影響，沒有一個企業是可以長盛不衰的。要著眼于搞好整個國有經濟，實現國有資產的保值增值，關鍵是要把滯留于產業前景已經黯淡、資源趨近于枯竭、產品老化、規模不經濟或要素組合方式不合理的領域中的國有資本從不斷折損的狀態中解脫出來，投入到成長性更好的領域或真正需要國有資本支持的領域中去。

　　由于體制性、歷史性因素，我國的國有資本中有相當一部分被“套”在了已經難有贏利前景的領域中，“套”在了特定實物資產狀態上。在這樣的狀況下，財富不僅不增殖，反而要在高成本、低效益的虧本買賣中不斷折損。這是最大的國有資產流失。

　　顯然的道理是，除去與政府職能相關的政策性領域外，在市場經濟條件下，沒有一個出資人有義務、有必要專門把自己的資本束縛于注定虧損的領域。不管這個出資人是國家、政府還是企業法人或自然人。

　　在我們的傳統理論、傳統觀念中，“國有”是和“資本”相對立的概念。資本是和私有制、和剝削相聯系的概念，國有經濟是公有制經濟。國有經濟所獲取的收益仍然是歸全社會勞動者所有的財富。國有經濟的基本存在形式怎么能是“資本”呢？這個認識已經過時。因為國有資本同樣是公有制經濟的具體實現形式。

　　在發展與改革過程中，“資本市場”、“資本運營”、“國有資本”等概念越來越多地出現于各種報刊媒介以至黨的正式文件中。資本的存在與被承認已經成為不爭的事實。

　　資本是什么？資本是用來謀取收益的那一部分財富。國有資本是由國家或政府占有的那一部分國民財富。國有資本的一部分職能是生產社會公共產品，例如國防建設、基礎設施建設等；另一部分職能是在市場經濟活動中作為一般資本參與謀取利潤的經濟活動。

　　國有資本前一職能的公有性質體現在為國民經濟提供“外部性”條件上，這一點我們前面已經提到。后一職能的公有性質體現在收益的歸屬上。不論哪種職能，國有資本的產權性質都沒有發生任何變化。從這個意義上說，國有資本同樣是公有制經濟的具體實現形式。

　　在社會主義市場經濟條件下，國有經濟作為公有制經濟的一部分，不僅要求在產權與收益歸屬上體現公有性質，而且要在國民經濟中發揮主導作用。但這個主導作用不應體現為原有體制下那種承擔政府職能、社會職能上，也不僅僅體現為在企業總數或社會經營性資產中所占比重上，而應通過資源配置的引導、支撐等方面作用著重體現在推進產業結構升級、實現區域間平衡發展、協調宏觀經濟運行狀況、平抑供求關系、推動科技進步、促進合理競爭、維護社會穩定、調整社會公平尺度以及實現可持續發展上。

　　國有經濟所能支配的資源也是一個有限的量。唯有在不斷流動、不斷優化再配置的過程中，這個有限的資源量才能真正不斷在國民經濟整體的運行過程中起到“呼風喚雨”或“平抑波瀾”的主導作用。顯然，能夠不斷流動和不斷優化再配置的只能是價值形態的國有資本。

　　在改革中，一說到國有經濟有進有退的戰略性調整，經常被詰問到的一個問題就是，“國有企業還要不要”。我們說,這個問題并不難回答。

　　企業肯定要。市場經濟運行的微觀主體就是企業。沒有企業也就沒有了市場競爭的第一級組織。

　　企業中的國有產權肯定要。那種把國有資產無償量化給個人的改革思路是不符合市場經濟原則的，也不可能為我們所接受。

　　但是，企業的所有制性質與市場經濟下的企業職能并沒有必然聯系。國有企業和非國有企業都是企業，出資人的區別并不能成為承擔不同職能、享受不同政策待遇的依據。

　　國有企業的職能并不簡單等同于國有經濟的職能。就非政策性領域說，什么是市場經濟條件下的企業？企業是以利潤最大化為基本職能的微觀經濟組織。

　　我們在原有體制下有企業嗎？實際上沒有。只有工廠，而且是兼負部分政府職能和社會職能的工廠。一方面，所謂“企業”是只負責使用價值生產的“大車間”，幾乎完全不必考慮價值運動。另一方面，應當由社會提供的外部條件又都被融進了企業成本。可以說，造成目前國有企業困境的體制性因素概出于此。

　　我們希望的企業改革目標是什么？是提高資源利用效率，是提高企業的市場競爭力；是建立規范的現代企業制度。顯然，這個目標和企業的所有制性質并沒有必然關系。國有企業需要這樣一個目標，非國有企業也同樣需要這樣一個目標。在市場經濟下，就盈利性領域說，國有企業，哪怕是百分之百的國有獨資企業，其行為同樣是出自“經濟人”動機。資本的唯一有用性就是以一定的價值量帶來更大的價值量，就是價值增殖。國有資本能夠找到舍此之外的有用性嗎？不能。80年代中期以來，“打破企業吃國家的大鍋飯”、“撥改貸”、“剝離企業社會負擔”、“政企分開”、“讓企業成為自負盈虧、具有自我發展能力的法人”等種種改革嘗試，不論完善與成功與否，我們在沿著一條什么樣的軌跡前進？從理論層次上說，我們在沿著一條使資本回歸其本性職能的軌跡前進，這個本性職能就是價值增殖。撇開執行特定政策性職能的領域不說，就一般經營性領域說，只要是資本，國有資本與私人資本的根本職能具有共性；它們在參與社會經濟活動過程中的運行規則、行為方式并沒有區別。

　　在過去一些年的改革進程中，國有經濟和非國有經濟基本上是相互獨立地發展的。由此，我們的微觀經濟政策就始終面臨一個尷尬。每當我們大力支持國企發展時，相應政策實際上就形成了對民營企業的歧視。每當我們要鼓勵民營企業發展時，相應政策又構成為對國企的歧視。現在我們越來越清晰的一個思路是，企業就是企業。由此而生，在國有經濟改革問題上，今后管資產的政策和管企業的政策將不斷分離。

　　政府應當有管企業的政策。那就是如何幫助、促進全社會的企業健康、快速發展的政策。這個政策不應當以企業的所有制性質而有所區別。中國所有的企業都應當建立現代企業制度，所有企業都應當不斷發展和提高自己的市場競爭力。不存在哪一類企業應當優先發展的問題。除承擔特殊職能的企業外，所有市場經濟下的企業都應當按照一個“游戲規則”運行。既然我們要推進國有企業的產權多元化改造，那么我們就不能指望與國有出資人合作的非國有出資人接受就業最大化，或者政府稅賦增收最大化的目標。

　　國有經濟的基本存在形式將轉變為國有資本，與此相應的下一個問題是推進產權的市場化。

　　從確立向社會主義市場經濟轉變的改革目標迄今，我們對市場經濟的認識經歷了一個不斷深化的過程。

　　最初，我們對市場經濟的認識停留在兩個表層層面。一是所有實物產品的交換都通過市場實現，交換過程的價格依照市場供求關系決定；二是企業的人財物、供產銷不再由政府主導，不再由計劃決定。從80年代中后期以來，“減政放權”、“價格放開”以及讓企業成為“自負盈虧、自主經營的市場主體”等改革都是基于這樣的認識。

　　隨著國民經濟的發展與改革的深化，我們進一步認識到，僅有產品的市場化還遠不能成為市場經濟。市場經濟的真正確立還需要有要素的市場化。最近兩年來，我們不斷提出并正在逐步進入操作過程的“兩種就業制度并軌”、“實行市場導向下的競爭就業”、“利率市場化”、“實行股票期權制度”等實際上就是在探索勞動力、資金、技術以及管理等要素利用市場機制實現優化配置的途徑。

　　世紀之交，隨著改革思路向產權問題的集中，我們終于認識到，市場經濟發達與成熟的根本標志是產權作為交易對象加入到交換過程中來，即產權的市場化。產權的市場化才能使市場經濟原則真正貫徹到社會經濟生活的每一個角落。唯有在產權高度市場化的條件下，資本與投資領域才能充分地實現相互優化選擇或重組。

　　2000年時香港有一個很生動的例證。就是新加坡李光耀的兒子和香港李嘉誠的兒子爭購“香港電訊”股份的事件。“二李爭購”這個戲劇性事件給我們演示的是一幅近乎直觀的市場經濟發展與產權市場化的未來運行模式。在這個過程中，我們看到了在市場經濟條件下產業發展突破原有出資人資本局限的方式，看到了不同資本集團對有利投資領域的競爭與資本優化再配置的過程，看到了高度發達的市場經濟條件下產權市場的效率。

　　在產權高度市場化和產權不斷流動的基礎上，企業的所有制性質還有特別意義嗎。沒有。企業的所有制性質將不過是階段性的產權結構特征。事實上，除必須長期由國有資本壟斷的領域外，將不再有什么“終身制”的國有企業。通過市場化的產權置換，今天的國有企業，明天就可能成為非國有企業。相反亦然。

　　在這樣的改革方向上，新的人權、事權、資產權“三統一”國有資產管理機構應當管什么呢？最重要的，是把管理的落腳點從“管企業”上收到“管資產”上來。不在于管多少家企業，而在于管多少資產。不在于怎么搞好企業，而在于怎么配置好資產。具體說，應當著重作好四件事。

　　一是國有資產的優化配置。國有資產究竟應當配置在哪些領域中？理由是什么？投入某一領域的國有資產在國有資產總量中占多大比重？在某一領域的總資產中國有部分又占多大比重？什么時候進，什么時候退？應當有一個明確的規劃。就像任何一家市場化的投資公司，沒有一個投資計劃是不可能實現有限資源的優化配置的。而且這種配置還不是一次完成的，還要不斷調整、實現資產的不斷流動。

　　二是建立符合市場經濟規則的資產委托代理制度。一方面，國有資產管理機構本身就是受托于政府代為管理國有資產的機構。另一方面，國有資產管理機構又要通過派出出資人代表，到自己的投資領域、企業去管理產權所對應的資產。解決國有資產“無人負責”的弊端，不是靠建立更多監督體系來實現的，而是靠完善資產委托代理制度來實現的。黨的“十六大”報告提出，要“探索有效的國有資產經營體制和方式”。這個國有資產管理體制的有效性關鍵體現在委托代理制度的有效性上。

　　三是培養和選拔合格的出資人代表。人的問題仍是管好國有資產的核心環節之一。黨的“十六大”提出，中央和地方政府分別履行出資人職能。怎么履行？具體體現就是向所投資的企業派出出資人代表。這個出資人代表就是現代企業制度下的董事。特別值得強調的是，國有資產管理機構向所投資的企業委派出資人代表，依據是自己的出資額，而不是政府的行政權力。向企業派出董事，不是委派“干部”，而是委派出資人代表。要管好國有資產，我們需要的不是能做官的“干部”，而是能維護好出資人利益的出資人代表。

　　四是參與產權競爭并提高國有出資人的競爭力。這個問題前面已經說過。

　　黨的“十六大”之后，對國有資產管理問題的討論變得異常熱烈。人們普遍對國有資產的產權改革表現出強烈的關心。為什么呢？因為這一部分資產的處置、流動和產權重組涉及到我們這個社會很多深層次的利益關系。這就提醒我們，在國有資產管理體制的改革一定要持非常謹慎的態度。

　　迄今，相當多的利益群體對國有資產的改革提出了利益要求。

　　一是社保基金。

　　我們前面已經講過，在原有體制下，應當用于勞動者社會保障的工資扣除部分被國家挪用作固定資產投資了。所謂的“社保帳戶空賬”問題就是國家對社保基金的一個隱性負債問題。用國有資產充實社保基金已經是一個全社會都接受的共識。

　　二是國企職工。

　　國企職工對國有資產的利益要求可以分為兩個部分。

　　一個部分是體制身份轉換過程中的經濟補償。這個問題我們前面已經講過。國家收回“終身雇傭”的體制承諾，應當向勞動者支付一個補償代價。這個代價不付，人這種要素就很難從舊體制下退出。從現實情況看，在東北老工業基地等局部區域內，解決好這個問題還是維護社會穩定、區域經濟振興的一個基本前提。另一個部分是清算國有職工人力資本對積累的貢獻。這個問題稍微復雜一點。在原有體制下，勞動者接受長期低工資的一個前提條件是，工資以外的積累是歸勞動者共同占有的。通俗說，就是工資雖低，但資產的累積中每個人都有一份。從這個意義上說，國有資產中實際上應當有一個部分是勞動者人力資本的貢獻。如果這個資產占有關系與就業之間的聯系被割斷，那么國家就應當將這個產權關系顯性化，用產權給予國企職工以必要的補償。當前，很多國企實行“員工持股”制度，依據的就是這樣一個道理。

　　三是企業高管人員和核心技術人員。

　　建立高管人員股票期權激勵制度和實行管理層持股制度，我們現在相當多的國企管理層對這個改革前景抱有很高的期望值。人們抱有這樣的期望值并非是沒有根據的。黨的十五屆四中全會“關于國有企業改革和發展若干重大問的決定”中已經明確提出，要“建立和健全國有企業經營管理者的激勵和約束機制”。十五屆五中“關于第十個五年計劃的建議”中再次重申，要“對企業領導人和科技骨干實行年薪制和股權、期權試點”。

　　高管人員持股，應當說是建立現代企業制度和推進國企產權多元化改造的一個重要組成部分。推進這項改革，也是按照市場經濟原則提高國有資產利用效率的基本措施之一。黨的“十六大”前后，管理層“買斷改制”方式、高管人員融資持股的“MBO”方式等在實踐中層出不窮，在網上論壇中也是討論的熱點。

　　四是銀行。

　　由于歷史原因和改革過程中的措施不完善，現有國企整體對銀行的負債率很高。也就是說，國有資產中有相當一部分是銀行的債權形成的。我們的國企改革和金融改革實際上是密切聯系在一起的。一段時期來，銀行系統對國企產權改革的關注度非常高。在前期“國企三年脫困”的“債轉股”中劃給四大國有商業銀行下屬的“資產管理公司”的不良債權高達1.4萬億元。這個不良資產至今還未找到良性的市場化出口。國企產權改造，如果忽略了銀行對資產的債權，那么這個改革不可能成功。

　　五是股票市場上的流通股股東。

　　迄今我國的上市公司中，大股東幾乎都是國有股東。在過去幾年中，國有股、法人股流通問題成為了這個市場中的一個敏感話題。一些人士認為，流通股東和非流通股東的股權代價是不對等的，國有股要想獲得流通資格，就得把一部分國有股權無償分配給流通股東才行。

　　六是外資。

　　從世紀初以來，外國資本進入中國有了一個新趨勢，就是從直接投資形成增量資產轉為收購存量資產。一個明顯的例證就是當前汽車領域中的合資合作趨勢。事實上在政府行為取向上，各級政府也在積極推進外資收購國有產權。目前，除國家產業政策另有規定的領域外，不僅非上市公司的國有產權向外資轉讓已經基本放開，上市公司的國有產權向外資轉讓也已經沒有制度性的障礙。外國資本企圖通過收購存量資產實現資本輸出和支配中國重要產業生產能力的努力在幾乎所有產業領域中都可見到。當前除汽車產業外，石油石化、商貿流通、金融、航空、機械等產業都有外資在力圖大舉進入。

　　七是民營資本。

　　在過去幾年中，我國的民營資本已經積累起了相當大的力量。其資本投向，已經從開始階段的獨立發展、積累轉向為產權并購、資本運營。民營資本參與國有產權并購是推進國企產權制度多元化改革的重要力量之一。這個問題我們在前面也有過專門的討論。

　　八是地方政府。

　　在我國的體制關系中，中央與地方政府的利益博弈、利益劃分歷來是影響政策的最重要因素之一。在原有國資管理體制下，中央與地方政府之間的利益關系主要體現在增量上，就是稅賦分成的關系上。存量資產對中央與地方之間的關系影響不大。但在今后的改革中，地方政府將代表國家對部分國有產權行使出資人權利。中央與地方政府的資產分割，直接關系到地方政府對資源的支配力。

　　在這些利益要求中，有哪些利益要求是不合理的嗎？應當說，每一個局部的利益要求都具有不同程度的合理性。但有這么多方面的利益主體提出利益要求，把我們現有的國有資產分割若干次也無法滿足所有人的要求。這就是我們在國有資產管理體制改革過程中面臨的現實難題。

　　最近，在國有資產管理體制改革研究中，有個命題非常有意義。這個命題叫做“國有產權改革過程中的風險問題”。我們最大的風險是什么呢？就是偏重某一方面利益而忽略另一方面利益，由此導致社會矛盾的激化。大家可以上網看看，上述列舉的各項利益要求，幾乎每一項在網上都存在著異常尖銳的爭論。例如高管人員持股、向外資出讓國有產權、民營企業參與國企產權并購等。

　　我們在前面說過，黨的“十六大”提出，我們要實現的發展與改革目標是建立一個各得其所的、和諧的全面小康社會。和諧意味什么？意味著社會矛盾的協調。我認為，國有資產管理體制改革的最大難題其實不是保值增值，而是“擺平”全社會各方面的利益矛盾、利益關系。國有資產是我們推進改革和調整社會經濟利益關系中的一個最大“籌碼”。怎樣用好這個資源，讓這個資源的分配在向社會主義市場經濟轉變發揮最大的促進作用，這是我們的制度創新、改革創新的關鍵。