李曙光

　　近期發生的許多事件說明，清理整頓全國各地的開發區問題已成為極重要的一項任務。

　　今年7月，中央政府連發兩個通知———《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》和《 關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，表明了中央徹底治理整頓開發區的決心。土地是民生之本。開發區的設立中，地方政府違規“圈地”、越權出臺優惠政策、損害農民利益和國家利益等混亂現象是中央痛下決心整治開發區的直接原因。

　　無序是開發區設立中的第一個突出表現。開發區設立過多過濫，沒有一定的標準，存在著一哄而起、重復建設等現象。開發區名目繁多，由于缺乏科學論證、規劃，甚至根本沒有規劃，造成了大量的耕地浪費。

　　開發區設立中的第二個突出問題是越權。我國法律規定，土地實行公有制，包括全民所有制和集體所有制。國家擁有土地的所有權，由國務院代表國家行使。然而，開發區設立中的“圈地”行徑，實際上是將國家所有的土地變成了地方“所有”。據調查，在全國3837家各級各類開發區中，經國務院批準的只有232家，占6％；省級批準的1019家，占26.6％；其他2586家都由省級以下政府批準，占67.4％。在這樣的開發區規劃審批中，存在著大量的權錢交易以及土地征用、房屋拆遷中的違法行為。如何從法律上建立一套保障開發區良性有序發展的機制就成為規范開發區發展的關鍵。

　　法律對開發區的規范應該從開發區問題的核心———土地入手。目前開發區設立產生大量問題的關節點是開發區審批權限的混亂粗放，要徹底解決這一問題，單純的權力上收是不夠的。只有建立合理劃分中央和地方土地審批權限，建立有效的具有可操作性的監督制度，才能實現開發區的規范有序和經濟的可持續發展。這套機制應該包括以下層次：

　　第一，明晰中央和地方政府之間對開發區土地的審批權限。目前我國實行的是國有土地的所有權由中央政府代理行使的制度。中央政府土地名義所有權的行使在土地價值市場化的今天遇到了難題，中央政府實際上不能夠完全了解遼闊國境內各種土地價值的變化。地方政府對自己行政區劃內土地價值的掌握使他們能夠實際地控制土地。從而形成一種土地由中央名義所有、地方實際所有的格局，開發區的盲目設立正是這種“名不符實”的土地管理制度的惡果。對開發區的法律規范要明確中央和地方的權限，根據土地的使用目的，由中央和地方分別行使管理權。如山川、景觀、軍事要地、歷史遺跡等處開發區的設立必須由國家行使管理權。國家權限之外的開發區規劃審批權，由省級政府實施。

　　第二，應切實加強對違法規劃和審批行為的監督管理。中央政府成立相應的機構對各地開發區設立情況進行督察，一旦發現開發區設立中存在違規或舞弊行為，中央政府有權暫停地方政府的開發區設立規劃審批權。

　　第三，嚴格中央和地方政府開發區設立的規劃程序、申報程序和招標投標拍賣程序，細化現有的規定，強調程序的公開和透明，最大限度地減少尋租的可能。

　　第四，司法機構應當積極介入依法及時懲處開發區建設中出現的各種違法犯罪行為。