關于民營銀行問題的討論始于1999年，雖經多年的爭論，但在一些涉及民營銀行的重大問題上，我國經濟金融界至今仍未達成共識。筆者也曾寫過幾篇主張發展非國有民營銀行機構的拙文。近些時來，發展民營銀行問題已被一些媒體炒得沸沸揚揚。經濟學界的一些學者思想活躍，令筆者敬佩，但對于他們的不少觀點筆者卻又不敢茍同。筆者不揣淺陋，擬就下面幾個問題談點淺見。

　　“國有”和“民營”孰優孰劣，不能一概而論

　　所謂“民營”實際上是中國獨有的模糊不清的經濟概念。這個概念最早是指對國有企業實行民營方式而言的。隨著我國經濟改革的不斷深入，非國有經濟得到了迅猛發展，為了避免戴上私有經濟的帽子，所有的非公有制經濟和非公有制企業被統稱為民營經濟和民營企業。民營銀行一詞也由此派生而來。那些非國有商業銀行被稱之為民營銀行。

　　從資本構成角度而言，所謂民營銀行與西方國家以民間資本投資為主的股份制銀行并無差別，實際上就是私有銀行。

　　銀行作為經營貨幣資本的特殊企業，其資本借貸運營實際上是一種市場行為或商業活動。“國有”還是“民營”（或“私有”）只是形式，無論是哪種經營方式的銀行，只要能按現代市場經濟規則運作，依法經營，努力改善經營管理，就同樣可以獲得良好的績效，同樣可以在社會經濟發展中起積極促進作用。

　　包括銀行業在內的企業，實行國有化還是私有化，長期以來一直是歐美國家經濟界爭論的問題。歐洲不同于美國，歷史較悠久，家族財富相對集中，加之，近代又有長期的社會主義運動，左翼勢力強大，社會公平觀念深入人心，許多社會公眾希望國家能代表他們的利益對社會資源和財富進行公平的利用及分配。因此，在歐洲的一些國家中，國有化成分占相當大的一部分。以法國為例，工業和金融業的國有化比例都比較高。國有化成分涉及的行業較多，連著名的雷諾汽車公司也是一家國有成分較高的企業。

　　法國的銀行業有以下兩個顯著特點：一是在法國銀行系統中，國有制銀行占很重要的地位；二是政府能對整個國家銀行業發揮重要作用。法國政府除了擁有中央銀行和4個最大的儲蓄（商業）銀行外，還通過在私人銀行董事會中任命主要人員的方式，控制著許多重要的私人銀行。除商業、投資和儲蓄銀行之外，還有些專門的信貸機構也屬于政府所有或由政府控制。法國是當今世界第四大經濟強國，國有銀行對二次世界大戰后法國經濟的恢復和發展發揮了十分重要的助推作用。各個國家的具體情況不同，銀行以“國有”還是“民營”（或“私有”）為主，應由具體國情決定。因此“國有”和“民營”孰優孰劣，不能一概而論。那種認為，在我國國有商業銀行不行了，惟有大量引進民間資本，通過實行民營化，中國銀行業才能興旺起來的看法，是值得商榷的。

　　如果說，以非國有資本為主的銀行，是民營銀行，那么民間資本占總股本的比例超過了70％的中國民生銀行，則應當是中國的一家名副其實的民營銀行。此外，我國許多城市商業銀行70％到75％的股份是一些企業的，特別是來自非國有企業和個人的，而為數眾多的城市信用合作社，其投資主體也是私人企業和個人投資者。在這些已引進非國有資本的金融機構中，盡管有的業績確實不錯（如中國民生銀行和個別城市商業銀行及城市信用社），但也有大量城市商業銀行和城市信用合作社，并沒有因為在股權結構中有非國有資本的存在而具有更好的經營業績。

　　從構建多元化的現代金融組織體系以適應市場經濟發展的需求來看，雖然應當積極而有步驟地發展包括非國有的商業銀行金融組織機構。但是，我們決不能因此而對國有商業銀行采取貶損的態度。目前，我國的四大國有商業銀行雖然存在著許許多多的問題，但卻是我國金融體系的主體，在我國經濟和社會發展中居于舉足輕重的地位，維系著國民經濟命脈和經濟安全。不僅如此，四大國有商業銀行作為中國銀行業的“國家隊”，既是在國內金融市場上與外資銀行競爭的主力，也是中國銀行業跨出國門參與國際金融業高層次競爭的希望所在。

　　著眼于未來國際競爭的需要，四大國有商業銀行不但要大，而且更要做強。那么，如何提高四大國有商業銀行的經營效益，增強四大國有商業銀行的國際競爭能力，使其既大又強呢？關鍵是要按照現代企業制度的要求，對國有商業銀行進行以構筑適應市場經濟的公司治理結構為主要內容的綜合改革。在2002年召開的全國金融工作會議上明確提出：必須把銀行辦成現代金融企業，推進國有獨資商業銀行的綜合改革是整個金融改革的重點。四大國有商業銀行的改革不同于一般，事關我國改革和發展的大局，是我國整個金融改革的重中之重，那種把組建民營銀行視為我國金融改革的重點和突破口的觀點起碼從眼前看來是本末倒置了。

　　發展非國有民營銀行的幾種主要方式

　　近年來，國家有關部門負責人曾多次公開宣稱：能源、通訊、金融等三大壟斷領域，在對外資開放之前先要對國內民間資本開放。2002年1月國務院辦公廳轉發國家計委關于《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》里更是明確提出：“凡鼓勵和允許外資進入的領域，均鼓勵和允許國內投資者進入。”這表明國家已從政策上取消了對國內眾多民間資本的歧視，從而為民間資本進入銀行等金融領域敞開了大門。

　　對我國銀行業來講，引進民間資本，發展非國有民營銀行的路徑，既可以是“新設”，也可以是“改造”（即主要對現有的部分中小銀行進行股份制改造）。筆者認為，鑒于我國中小銀行已為數不少，通過引進民間資本，對現有風險不大的中小銀行（特別是城市商業銀行、城市信用社）進行重組和股份制改造，使之走上市場化經營軌道應當是最佳選擇。如果拋開現有的數以萬計的中小銀行，大開政策之門，另鋪新攤子，放手組建新的所謂民營銀行，那么成本、風險和收益很可能會不成比例。因此，那種主張通過新設立一批民營銀行來實現發展非國有商業銀行的做法我以為是不可取的。

　　具體說來，大致可主要通過以下幾種方式構建我國的非國有的民營商業銀行機構體系。

　　1．優秀城市信用社是發展民營銀行的良好種子

　　由于多方面的原因，我國現有城市信用社的大多數均不理想，經營狀況欠佳，不良資產率較高，風險較大。但是，也存在少量優秀的城市信用社（例如浙江省的綠葉、溫嶺等城市信用社），其所有者權益為實收資本的2倍以上，不良資產率在10％以下，且服務對象主要是個體私營企業，成了個體私營經濟的“主辦行”。這些優秀城市信用社往往是當地資產質量和經營效益最佳的金融機構。它們不但經營者素質較高，市場定位合理，經營穩健，而且不少的股本結構中民間資本比重較高甚至占有大頭。優秀城市信用社雖然為數不太多，但它們卻是金融改革的寶貴成果，是在我國發展民營銀行的良好種子，理應關心、愛護。對于優秀城市信用社中希望保存并自行發展者，應幫助其進一步完善產權結構，并提高經營管理水平，使其有可能在同業競爭中脫穎而出，不斷壯大，進而發展成為專門以當地中小企業為服務對象的社區銀行或民營銀行。

　　2．城市商業銀行引進民間資本，通過股權結構改造，實現民營化

　　2002年4月浙江8家城市商業銀行在第10次行長聯席會議上公開表示歡迎優秀民營企業入股，并準備在3年內發展成為以民營資本為主體，以民營中小企業為主要服務對象的地方性商業銀行。這表明一些中小城市商業銀行對自己的市場定位更加明確，已將民營銀行作為發展方向。

　　城市商業銀行大都是由各地區的城市信用社改組而成的，一般規模都很小，它們是內資銀行的弱者。由于規模過小，所能經營的中間業務較少，加之不允許在異地設立分支機構導致的網絡局限，這些都制約著城市商業銀行的發展。雖然民營銀行不一定能成為所有城市商業銀行的最終歸宿，但是在民資豐厚、商貿發達的部分地區，其中的一些城市商業銀行卻可以通過引入優質民營企業加盟，使國有背景的股東被稀釋，逐步淡化，最終實現民營化。這些城市商業銀行經過股權結構民營化后，有助于排除各種非市場因素的干擾，實現相鄰地區城市商業銀行間的重組和網絡的擴張，有利于更快做大做強。

　　3．吸收民間資本，組建民營化的農村股份制商業銀行

　　在經濟比較發達、城市一體化程度較高的地區，農業比重較低。這些地區農村經濟不僅僅是由農業和農戶組成，而且還包括農村工商企業。隨著農業特別是農村工商企業的發展和經營規模的壯大，對資金的需求也必定會日益增多，而日益增長的資金需求，在客觀上為商業化金融組織在農村地區提供了生存和發展的市場空間。

　　據報載，2001年有關部門開始在江蘇省的常熟、張家港和江陰三地，試辦以為轄內農民、農業和農村工商企業發展提供金融服務為基本宗旨的農村股份制商業銀行。這3家新籌建的農村股份制商業銀行，其入股股東是以農村信用社原有社員為基礎，重點吸收轄區內其他農戶、個體工商戶和農民開辦的中小企業。這也就是說，其資本金全部是由民間資本入股構成，沒有政府的資金介入，從某種意義上可以說是名符其實的民營銀行。這3塊“試驗田”在明晰產權、強化約束機制和增進績效等方面的制度績效明顯。江蘇省在農村信用社基礎上改組成立農村股份制商業銀行方面進行了一些可貴的探索，它們的經驗應當作為一種模式在國內某些經濟比較發達地區推廣。

　　此外，發展民營銀行還有一種重要方式，就是利用國有商業銀行從中小城鎮撤退留下的設施、設備和人員，通過引進民間資本，組建民營銀行。這一方面可以減輕國有商業銀行精簡人員的壓力，更順利地收縮戰線，發揮其優勢，集中力量開拓和發展在大中城市的金融業務；另方面，通過新組建的民營銀行滿足當地中小企業和非國有經濟對資金的需求，有助于支持當地經濟的發展。

　　據估計，我國民間資本大約有12萬億元人民幣以上。據有關資料，僅在非公有制經濟活躍的浙江省，“十五”期間民間資本總額就多達8300億元人民幣左右。這些可調動的巨額民間資本，即使只有其中的一部分進入銀行業，都必定會大大增強商業銀行的資本實力，使銀行業發生重大變化。

　　新組建的非國有民營銀行要使之成為嚴格意義上的現代商業銀行，還必須按照現代銀行制度的要求構建公司式的法人治理結構和經營管理制度，以使其成為真正自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體。只有這樣，才能按照現代金融風險企業的特點和信貸資金的運作規律，高效、安全、規范地運作。

　　民營銀行的市場定位應鎖定中小企業

　　民營銀行款步登臺后，如何在市場舞臺的激烈競爭中立足，其市場定位與發展策略則顯得至關重要。

　　民營銀行在起步時，不宜過分追求規模，而應當定位于以當地經濟特別是中小型企業及個體工商戶作為主要服務對象的社區銀行，以便隨著業務拓展再逐步做大。筆者認為，這種定位較為妥當，是符合客觀實際的，主要原因如下：

　　首先，目前融資最感困難、最迫切需要金融支持的正是中小型企業特別是中小個體工商戶，而已經有一定規模的大型民營企業一般而言不存在貸款的困難，其中有的皎皎者甚至還已成為大銀行的黃金客戶。

　　其次，民營銀行在其發展的初級階段，以大型優質企業作為主要服務對象，雖無過錯但卻不是明智的選擇。這是因為，民營銀行在初創階段，受自身實力的限制，難以給大的優質客戶在短期內提供大量融資，即使經過努力能給個別大型優質企業客戶提供數額較大的資金支持，也會因造成資產過度集中不利于分散風險，而受到監管部門的干預。此外，在結算特別是國際結算以及咨詢等中間業務方面，也難以給大型優質企業客戶提供及時有效的服務。

　　再次，大型銀行的管理現代化水平要求較高，面臨的市場競爭也更為激烈。而民營企業本身大都缺乏從事金融方面工作的經歷，難以勝任大銀行的管理工作。

　　最后，歷史經驗表明，只要機制靈活，定位準確，競爭力強，小銀行也能由小到大，發展成為具有實力的大銀行。例如，1904年美國舊金山大地震后，意大利移民Ａ·Ｐ·基安尼尼在當地開設了一家不起眼的小銀行，初名為意大利銀行。該行開業初期主要經營太平洋沿岸各州的意大利移民存放款業務，以后逐漸吸收中下階層的存款，并對中小企業提供抵押放款和發放消費信貸。該行后與加利福利亞美洲銀行合并，更名為美洲銀行。第二次世界大戰以后，美洲銀行在業務種類、規模及經營地區等方面迅速發展，成為世界上最大的金融機構之一。

　　銀行業對民間資本的開放必須慎之又慎

　　利潤是民營資本涉足銀行業的一個主要動因。銀行業的高利潤令許多民營資本投資銀行業的積極性很高。但是，銀行業同時又是一個高風險的行業。金融業經營的重要特點是風險經營，金融風險遠高于其他產業風險，而且金融風險的影響、擴散和破壞力也遠高于一般產業。因為銀行業的破產倒閉將使存款人遭受損失，并導致“多米諾骨牌效應”引發一系列連鎖反應。

　　1．民營銀行的性質決定其將面臨更多風險

　　1．規模小，資本金少，抗風險能力差，信用低

　　民營化的中小銀行，由于規模小，資本金少，抗風險能力相對較弱，一遇風吹草動，就有可能受到沖擊。“民營”意味著沒有政府信用擔保。若遇擠兌論理不應有政府出面承擔風險。但是，前幾年浙江某地有兩家被媒體說成是資產最優良的城市信用社，由于某種原因發生擠兌，最后當地政府還是不得不出面調集資金解救，“出現了賠錢由政府買單的局面。”

　　銀行經營的是貨幣資金這種特殊商品，而銀行的資金主要來自其吸收的存款，這種負債經營的特殊性決定了銀行的正常經營是建立在良好的信譽的基礎之上的。有人認為，新組建的民營中小銀行機制靈活，沒有歷史包袱，贏利能力強，從而能很快樹立起良好的信譽。事實并非如此。正由于新組建的民營銀行規模小，資本少，抗風險能力弱，特別是尚未建立起存款保險制度和社會信用缺乏的情況下，新組建的民營銀行難以在短時間內樹立起良好的信譽。

　　2．民營企業老板大都缺乏從事金融方面工作的經歷，難以勝任現代商業銀行的管理工作

　　對于許多熟悉實體經濟運作的民營企業家來說，金融的魅力和風險同在。現代商業銀行已不再是從事傳統意義上的存款和貸款業務，日益精巧與復雜并廣泛應用派生產品和電腦技術，已改變了銀行的全貌，使它成為一種技術性很強、完全依靠科學和嚴密的管理制度運行的行業。

　　許多民營企業的老板認為：“誰控股，誰就可以當董事長，誰就說了算。”其實并非誰持股多，誰就能坐上銀行董事長的寶座。中國商業銀行的董事長也應像國外那樣交給真正懂金融的專家去做。現代商業銀行不是一般人所能經營得好的。如果經營不善，出現了巨額不良資產，受損害的就不只是投資人，更是廣大儲戶。

　　3．容易出現為自己的企業融資提供便利，給關聯企業發放貸款

　　目前在中小企業存在融資瓶頸的環境下，民營企業參股銀行的動機在很大程度上是為了緩解融資困難，即希望通過參股銀行為企業搭建一個資金平臺，可以在更大范圍內利用金融資源，能給關聯企業發放貸款。民營資本參股銀行的最大問題就是企圖用銀行來圈錢。“我參股或控股，銀行貸款就可以方便一些。”在這種動機的支配下，就很有可能出現把銀行當成“提款機”的情況，這比上市圈錢危害更甚。一旦關聯企業出現問題，貸款無法償還，民營銀行就會面臨巨大風險。

　　4．為了取得自身的豐厚回報，追求高風險、高收益的投資更為強烈

　　由于民營銀行的資本金主要來自民間，其對利潤最大化有著更為強烈的追求。在此情況下，民營銀行從事高風險運作和金融創新的沖動必定更為強烈。不僅如此，還有可能出現所作決策因過分注重自身資金回報而損害其他人利益包括社會利益的情況。民營銀行如果過分追求高風險、高收益的投資，一旦投資失敗，絕大部分損失將由股東承擔。如果由此導致銀行破產倒閉，損失則將最終轉嫁給存款人或者存款保險公司。

　　2．開放銀行業需未雨綢繆，慎重行事

　　在更大程度上對內開放銀行業是一步遲早要下的棋，但在我國當前的情況下，發展非國有的民營銀行機構應當采取積極慎重的態度。多年來致力于研究民營銀行問題的專家們認為，對國內民間資本全面開放金融市場，還應當做不少必要的準備工作。在還沒有做好設計監管規則和運行機制等準備工作之前，銀行業對民間資本的開放必須慎之又慎。開放銀行業要做大量準備工作，筆者認為，應重點抓好以下3項工作：

　　1．建立民營銀行的準入和退出規則

　　對國內民間資本進入銀行業應當采取不急不躁逐步放開的方針，如果在還沒有建立起一套市場準入規則的情況下，就急忙完全放開民間資本進入銀行業的限制，民間資本就很有可能蜂擁而入。如果讓一些不合格的成員或素質很低的成員進入銀行業大家庭，后果將不堪設想。只有設置一定的門檻并把好審批這個“通道”，才能防止或最大限度地減少民營銀行機構的“先天不足”的問題，從而為民營銀行的規范經營和健康發展奠定基礎。

　　民營銀行還必須建立規范的退出機制。如果民營銀行經營狀況不佳，支付風險嚴重，因資不抵債、股東放棄救助而破產倒閉時，究竟由誰來負責執行破產清算？在民營銀行已經或者有可能發生信用危機時，如何保護廣大存款人的利益？怎樣才能防止把民營銀行的風險集中到中央銀行？這些都是需要進一步研究和解決的問題。

　　建立民營銀行的“準入和退出”的規則十分重要。只有這樣，才會有真正的優勝劣汰，才能堵住向社會轉嫁風險的渠道，并迫使民營銀行選擇高素質的經營管理者，努力提高經營管理水平。

　　2．統一監管標準，規范監管準則

　　民營銀行雖然是非公有制的金融機構，但也必須毫無例外地接受有關部門的監督和管理。國際貨幣基金組織專家的研究表明，缺乏統一性，屢屢允許特例存在，是發展中國家銀行監管的最致命的弱點。鑒于民營銀行是作為新成員進入銀行業，監管當局應當著手研究如何根據這個新成員的特點和實際，統一監管標準，規范監管規則，以做到對各種所有制的銀行機構都實行國民待遇，一視同仁。只有這樣，才能為民營銀行的發展創造一個清晰、公平的競爭環境。

　　近年來，我國個別地區的銀行業在引進民間資本方面作了一些嘗試。根據這些地區總結的經驗，銀行業在對民間資本開放時要特別注意做好以下幾個方面的監管工作：首先要嚴把準入關，這是保證銀行業安全穩定發展的有效的預防性措施。把好這個關口，就意味著可以將那些有可能對存款人利益或金融體系的健康運轉造成危害的不合格成員拒之門外。第二，要防止可能出現內部人控制，對股權結構、募股、擴股、轉讓等都要管起來，防止股東互相串通，進行惡意收購。為避免出現一股獨大，個別股東說了算的局面，監管當局對進入銀行業的民間資本應當設置一些必要的限制，特別是要限制大股東在資本金中所占的最高比例等。第三，要防止投資者違規占用貸款，股東貸款的最高限額必須嚴格執行有關規定不能超過其投資額。民間資本進入銀行，不能以套取銀行貸款為目的。此外，還有一個需要引起監管當局注意的問題是，我國現有的個別民營銀行機構和已有民間資本參股的股份制商業銀行高層管理人員年薪待遇高到令人難以置信的地步，這不僅脫離了中國的國情，而且實際上也是對眾多股東利益的損害。鑒于存在這種情況，監管當局還應當采取措施對現有民營銀行等金融機構高層管理人員過于注重自身利益的行為進行必要的約束，以維護眾多中小股東的利益。

　　3．建立存款保險制度

　　它是為維護存款人的利益，規定各吸收存款的金融機構將其存款到存款保險機構投保，以便一旦投保的金融機構出現破產倒閉時，由保險機構對投保的存款機構支付必要的保險金的一種制度。建立存款保險制度，有助于提升民營銀行的社會信譽并有利于其業務的拓展。

　　發展民營銀行必須建立相應的存款保險制度，它是民營銀行實行市場化“退出”的必要的配套措施。若沒有完備的存款保險制度，民營銀行就有可能因社會震動過大而使“退出”發生困難。所以，這是一種維護金融安全的機制。在眾多非國有的民營銀行發展起來后，存款保險制度有利于防止個別民營銀行破產倒閉而出現擠兌風險，以保證金融體系的安全和穩定。

　　（本文作者系對外經濟貿易大學金融學院教授） 作 者：邱兆祥文章來源：經濟參考報發布日期：2003-9-17星 級：