繼續實施積極財政政策的必要性，已在去年年末的中央經濟工作會議和今年3月份的十屆全國人大一次會議反復論證。在新一屆政府的工作計劃中，積極財政政策更被放到相當重要的位置。然而，今年上半年國民經濟的各項統計數字公布之后，關于中國經濟“過熱”或“偏冷”的爭論不絕于耳，進而又引發了所謂積極財政政策應當適時“退出”或繼續“積極”的討論。

　　應當說，至少在中國經濟的走勢真正明朗之前，輕言積極財政政策的適時“退出”或繼續“積極”，都非妥當之舉。當務之急是：根據變化的形勢，在過去5年積極財政政策實踐的基礎上，將有關政策調整到“拉動需求加推動改革”并重的思路上來。

　　一

　　說起過去5年的積極財政政策成效，人們會列舉國債投資在基礎設施建設方面所取得的一系列驕人成就以及它對經濟增長做出的直接貢獻。諸如水利建設、生態環境建設、交通建設、城市基礎設施建設、農村電網改造等，這幾年都得到迅速發展，從而取得了拉動經濟增長1.5、2、1.7、1.8和2個百分點的實績。

　　事實上，啟用積極財政政策的一個重要初衷，就是通過政府投資的拉動，刺激民間的消費和投資需求，恢復經濟增長的內在秩序。但5年后，民間消費和投資需求，特別是前者還未真正活躍起來。甚至可以說，正是由于消費需求不足的拖累、潛在風險有所加大，需要對有關政策不斷調整。

　　經濟學界對城鄉居民收入分配和消費心理狀況的研究，表明了如下兩個基本事實：

　　其一，盡管城鄉居民收入的總體規模增加很多，增長速度很快，但分布很不均衡，而且越來越不均衡。由于貨幣收入不斷向少數人集中，富有消費需求的人口袋里鮮有余錢，鮮有消費需求的人口袋里卻富有余錢。收入分布和消費需求結構失衡，怎么會不導致城鄉居民總體消費傾向的下降？

　　其二，雖然人們收入在增長，但現在和未來需要自己支付的項目也越來越多。與此同時，為數不少的人對于未來收入的預期又普遍傾向于看低。不確定的收支預期，再加上中國人的審慎傳統，決定了生活在改革年代的人們，無論貧富，都不敢輕易花錢或放心花錢，而傾向于自行緊縮。

　　上述兩個基本事實告訴我們，收入分配制度的不合理和人們對于制度預期的不確定性，導致政府在拉動消費需求方面效果不明顯。

　　這又啟示我們，在當前，刺激消費需求、有效拉動內需的根本出路，在于加快改革進程，盡快奠定市場經濟的制度基礎。只有收入分配關系理順了，收入分配制度適應市場經濟體制環境的要求了，收入分布與消費需求結構之間才會趨于均衡，城鄉居民的總體消費傾向才會趨于合理并相應提升。只有未來的制度框架清晰了，收支預期比較確定了，人們才有可能放心地花錢、有理性地花錢。

　　二　在過去的20多年中，伴隨著市場化改革的不斷推進，中國財政已經積累下了扮演“鋪路搭橋”角色的成功經驗。

　　改革初期的主調是“放權讓利”。

　　而在當時，能夠且真正放出的權，主要是財政上的管理權。能夠且真正讓出的利，主要是財政在國民收入分配格局中的所占份額。無論放權————比如實行“分灶吃飯”，以財政管理體制的改革為先導，調整中央和地方的分配關系，還是讓利————比如對企業和居民實行大規模的減稅，發放各種性質的補貼，事實上，都是著眼于以財政上的減收、增支為代價，來調動各方面的改革積極性，并為各項改革舉措的出臺創造條件。

　　在改革進入攻堅階段、甚至走上制度創新之路以后，由具有改革里程碑意義的“利改稅”，到作為改革驅動器的涉外稅收制度和新型財務會計制度的建立；從主要著眼點在于收入一翼的1994年的財稅改革，到包括收支兩翼在內的整個財政運行機制的系統變革；由旨在規范政府收入行為及其機制的“費改稅”、“稅費改革”的啟動，到與市場經濟相適應的公共財政制度框架的構建等等，無不是財政在扮演“鋪路搭橋”的角色。

　　一方面經濟的持續快速增長需要以改革提供不竭的動力和源泉；另一方面，中國財政亦有著為啟動和推進改革“鋪路搭橋”的經驗和傳統，賦予積極財政政策以“推動改革”的重任，并且，從“推動改革”入手進一步“拉動內需”，也就成了題中之義。

　　比如，在“增債擴支”的過程中，每年1500億元左右的增發國債收入，可以調整投向，將推動擬議進行或亟待進行的改革作為投向之一，使前者的運作為后者的順利出臺或目標到位“鋪平道路”。

　　再如，在完善財稅體制的進程中，財政收入或財政支出任何一翼的調整，或者，財政收支兩翼的聯動，都可同擬議進行或亟待進行的改革相聯系，并可不惜以進一步加大國債發行規模的代價，為它們的順利出臺或目標到位“搭建橋梁”。

　　三　要延續以往成效，繼續實施的積極財政政策必須調整思路。這種調整，概括起來，就是在繼續著眼于以舉債增支拉動內需的同時，引入“以改革促增長”新思路，實行“拉動內需”與“推動改革”并重。

　　一旦將這一思路延伸至操作層面，積極財政政策將獲得一片新天地：拋開以往采用并有實效的拉動內需的舉措不談，諸如稅制改革、社會保障制度改革、農村改革、稅費改革等擬議進行或亟待進行的改革事項，都可基于推動改革思路而放入繼續實施的積極財政政策棋盤，乘勢而上。

　　這樣做，并不意味著我們要重走“花錢買改革”的老路，而是在制度創新的旗幟下，將積極財政政策實踐同整體經濟體制改革巧妙地加以結合，從兩者的聯動中探求保持經濟持續快速增長的大計。

　　這樣做，也不意味著我們要為積極財政政策“重起爐灶”，而是根據變化了的形勢，將短期的、旨在擴張需求的積極財政政策同長期的、致力于打造市場經濟制度基礎的經濟體制改革有機地結合起來，在整個經濟社會運行的大棋局中探尋保持經濟持續快速增長的策略。文／高培勇

　　本欄主持人　孫　勇

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