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國家發改委經濟所信用研究中心
中國信用體系建設課題組
一直以來，我國社會信用體系建設中存在著較為嚴重的信用信息瓶頸，而隨著有關部門、有的地區積極建立各自的信用信息系統，信用信息割據的傾向越來越明顯。信用信息瓶
頸對信用市場的發育形成了強約束。如何實現信用信息開放，促進我國社會信用體系盡快建立，是當前急需解決的重大問題。
一、信用信息開放的現實意義
1、信用信息開放是社會信用體系建立的重要基礎和前提。信用信息是征信活動開展的基礎，而規范的信用信息共享機制是信用專業機構公平、合理采集和使用信用信息并為全社會提供信用管理服務的基本制度保障。征信數據是制作征信產品的原材料，是開展信用管理服務的基礎性條件。信用市場要發展，首先是信用專業機構必須能夠合法地取得各種真實的企業和個人信用信息、行業及社會數據，并在法律規范下對經過處理的信息進行公開和公正的報告。征信數據的規范化開放和市場化經營，是信用行業得以發展和建立社會信用體系的物質基礎。
2、信用管理公司處于等米下鍋找米下鍋的階段。自20世紀80年代末、90年代初開始，我國先后成立了一些民營征信公司，一些外資征信機構也在國內開展業務，許多會計師事務所和信息咨詢公司等中介機構實際上也在從事征信業務。目前在我國從事信用征集、信用調查、信用評估、信用擔保、信用咨詢等社會信用中介機構大約有500家左右，其中信用評估機構大約有40家左右，信用征集與調查機構大約有50家左右，信用擔保機構大約有400家左右。信用專業機構從起步到現在面臨的最大困難是數據源的問題。由于體制的原因，現在信用信息多掌握在各個部門。同時，在我國信用信息開放立法還很薄弱、而信用信息來源又比較分散的情況下，有些具有一定信用信息優勢的部門或行業，已經出現了采取收費、指定代理機構或利用自身信用信息資源直接開展咨詢服務的傾向，導致了壟斷和尋租現象的蔓延。由于信用產品原材料要么被部門壟斷，要么被地方政府或地方政府主導的數據管理公司壟斷或優先使用，使得信用數據的采集成為目前制約信用行業發展的主要瓶頸，信用信息開放迫在眉睫。
3、社會信用體系的本質也要求信用信息開放。從本質上說，社會信用體系是一種保證經濟良性運行的社會機制。它以有關的信用法律法規為依據，以信用專業機構為主體，以合法有效的信用信息為基礎，以解決市場參與者的信息不對稱為目的，使守信者受到鼓勵，失信者付出代價，保證市場經濟的公平和效率。因此，信用機制要求的信用信息必須全面客觀，才能真正起到保證市場經濟公平和效率的作用。隨著改革開放的進一步深入，我國個人和企業活動的流動性加快，要保證客觀公正地評價個人或企業的信用狀況，就需要個人或企業的全面的信用信息，而區域信用體系或同業的信用體系都明顯地有其局限性。
二、我國信用信息開放領域存在的問題及原因分析
1、信用信息開放缺乏全國性法律法規的支持
我國的《民法通則》、《刑法》、《民事訴訟法》、《公司法》、《合同法》、《擔保法》、《票據法》、《商業銀行法》、《企業破產法》等法律，都涉及到了信用問題，但對信用信息的開放，均沒有明確的規定。審議中的《民法通則》修正案，增加了有關信用權的規定，其中涉及信用信息開放問題的有四條，一是征信機構可以搜集各方面的信用信息，但要合法和合理使用，并且依法公開信用資料；二是司法、銀行、工商等部門建立相應的檔案并互相聯通和共享；三是自然人和法人有權查閱、抄錄、復制、查閱個人資料；四是在公開和充分利用信用信息的同時，要保護個人的隱私。《民法通則》修正案有望對信用信息的開放做出框架性規定，但其出臺還需要一段時間。
2002年1月，深圳市出臺了《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》。該《辦法》對個人信用信息的征集做了規定。從2002年起，汕頭市先后制定了《汕頭市企業信用信息披露管理辦法試行》、《汕頭市企業信用信息采集管理辦法》和《汕頭市社會信用信息網絡管理暫行規定》等法規和規章。北京市自2002年10月1日起實施了《北京市行政機關歸集和公布企業信用信息管理辦法》。這些地方法規和規章的出臺，在一定程度上推動了當地信用信息的開放。
2002年3月，國務院建立企業和個人征信體系專題工作小組開始起草《征信管理條例》，條例的重點是明確征信數據的采集和應用、征信機構的市場準入和征信機構的操作規則等。該條例已經幾易其稿，目前仍處于征求意見和修改之中。
從以上立法情況來看，我國還沒有制定出信用信息開放的全國性法律法規，現行的適用于信用信息開放的法規和規章基本上是各地自行制定的地方性法規和規章，這些法規和規章層次相對較低，效力有限，難以對信用信息開放所涉及的社會關系進行全面的規劃和調整，也難以提供有效的法律支持和保護。而且，一些規章屬指導性文件，缺乏法律和法規的剛性，使得在實際執行中的效力和作用大受影響。由于缺乏全國性法律法規的支持，導致我國信用信息開放程度低，信用機構無法獲得信用信息。尤其是存在于政府部門的信用信息，被與“國家安全”、“公共安全”等糾纏在一起，信用專業機構無法獲得可以公開開放以及能夠通過正規方式和渠道獲得的信用信息。
2、信用信息開放的宏觀政策體系尚未形成。目前，信用行業的國家主管部門還比較模糊，中國人民銀行、商務部等部門在相應的范圍內制定了信用信息共享的政策文件，這些政策的出臺，在一定范圍內推動了信用信息的開放。但是，從宏觀管理角度看，已出臺的有關政策和制度還比較分散，尚未形成全國統一的信用信息開放政策體系。從實際情況來看，信用信息開放更多的是限于一般號召。
3、信用信息分散，且被嚴格屏蔽。在我國，信用信息分散在銀行、工商、稅務、海關、公安、司法、財政、審計、證券監管、質檢、環保等政府部門手中，這些部門占有80％左右的信用信息資源，是最大的信用信息擁有者。由于沒有法律的強制，政府部門對信用信息嚴格屏蔽，信用專業機構難以全面得到涉及企業的信用數據和資料，更無法得到消費者個人的信用信息，也就無法依靠信用信息進行商業化、社會化和公正獨立的信用調查、評級、報告以及提供信用管理服務，導致信用信息資源割裂和浪費，開發利用不充分。
4、地方和行業各自為政建立信用信息系統，形成了對信用信息的進一步分割和壟斷。自1999年上海率先開展個人信用聯合征信試點以來，北京、深圳、汕頭、溫州等許多地方都先后進行了聯合征信的實踐，建立了信用信息系統。行業方面，銀行、稅務、工商、建設等行業也建立了本行業的信用信息系統。不管是地方，還是行業，從信用信息系統建設的指導思想和實際運作中都各自為營，要么是只在本地聯合征信，要么是只在本行業同業征信，缺乏統籌考慮，不能協調一致，形成一個個“信息孤島”，進一步加劇了信息分割的局面，形成了更大范圍的壟斷。條塊和地區的分割使信用信息資源不能遵循價值規律、供求規律和競爭規律自由地進行流動，影響著統一的信用信息市場的形成。
5、征信市場混亂。首先，就信用專業機構的征信來說，無法得到法律法規支持的信用信息采集、加工、使用等環節雜亂無序，市場秩序比較混亂。同時，由于沒有統一的管理和統籌規劃，各信用專業機構的數據庫缺乏統一標準和規范，數據庫之間不能互連、互通，造成了重復建設和資源浪費。其次，許多政府部門把自己掌握的信用信息交由下屬信息機構去開發，這些機構打著“信用”的旗號逐步滲透到信用市場的商業活動中來，從中獲利。
三、我國信用信息開放的對策建議
1、建議先出臺信用數據使用和管理的法律法規
目前，我國政府各相關部門在對企業、個人實行行政管理的職責范圍內，均獲有大量企業、個人的資信信息，由于體制的原因，現在信用信息多掌握在各個部門，這些部門建立的信用數據系統，如工商行政管理部門的企業注冊和年檢信息、稅務部門的企業納稅信息、法院的訴訟記錄等都相互封閉。占有這些信用數據的行政管理部門如何開放這些信用數據——是無償地對社會開放還是部分有償地開放，是全部對社會開放還是只對信用專業機構開放，或是部分對社會開放部分對信用專業機構開放，是我們面臨的主要問題。同時，企業和個人征信直接涉及到公民隱私和企業商業秘密等方面的問題，如何保障當事人的權益，也需要法律界定。另外，許多國家都是從信用數據管理立法著手建立自己的信用管理法律框架。因此，要先出臺信用數據使用和管理法律法規，對從信用數據開放到消費者隱私權保護等各方面做出明確的法律規定。立法要解決的幾個關鍵問題是：（1）、明確信用專業機構可以采集和使用的信用信息范圍；（2）、界定與政府信用信息相關的國家秘密、與企業信用信息相關的商業秘密以及與消費者個人信用信息相關的個人隱私，并明確對國家秘密、商業秘密和個人隱私等特殊信用信息的保護措施；（3）、明確政府部門及其相關機構信用信息公開的內容、范圍和具體方式；（4）、對信用專業機構采集和使用信用信息的權利與義務做出明確規定。
2、在各地和各行業現有信用信息系統的基礎上，建立全國信用數據交換中心
由于目前我國有關企業和個人的信用信息大多還是由政府部門掌控，而我國信用信息商業化、社會化的法律環境和市場條件還不具備，單靠信用專業機構難以開展征信業務。在這種情況下，沒有政府主動充當“第一推動力”，打破既得利益的傳統格局，形成市場化運作的過程將極其漫長。因此，由政府推動，打破信用信息的屏蔽和壟斷顯得十分重要。
政府推動除了體現在立法方面，還可以在支持信用體系的基礎設施方面有所作為。由于信用基礎設施投入資金大，建設時間長，社會效益明顯，用國債資金支持信用基礎設施建設正好體現了政府的推動作用，也能縮短社會信用體系的建立時間，還可起到防止各部門各地方壟斷信用信息資源的傾向，便于聯合征信。用國債資金支持信用基礎設施建設主要用于兩個方面：一是用于基礎數據庫的建設，鼓勵和支持我國政府各相關部門按照一定的標準建立自己的資料數據庫，如工商注冊數據庫及工商年檢數據庫、工業企業普查資料數據庫、法院訴訟數據庫、人民銀行的企業還款記錄數據庫、企業產品質量投訴數據庫等；二是在建立各部門基礎數據庫的同時建立全國信用數據交換中心。該中心的定位應該是非贏利性機構，可以部分有償地（少收費）為信用專業機構和社會提供客觀公正的原始數據信息，這部分收費用于系統的更新和維護。
3、確立信用行業管理部門，規范信用信息市場
信用信息開放涉及經濟和社會各個領域，其發展具有很強的關聯性、系統性和政策性，而目前由于體制上的原因，管理多頭、分散，政策不一，因此必須加強統一管理。我們建議先由有綜合協調能力的部委作為信用行業管理部門，負責信用信息開放政策和發展規劃的制定，協調有關政府部門開放數據，規范信用信息市場，監管信用行業健康發展。
4、制訂信用信息采集、處理和加工標準，規范行業發展
目前我國各地從事企業和消費者個人征信服務的企業已有上百家，但整體發展水平還比較低，缺乏信用信息采集的技術標準和基本的服務規范，極大地影響著信用行業實現信用信息采集、處理和報告的自動化，也制約了行業整體服務水平的提高。因此，信用行業管理部門應參與和引導信用行業相關技術標準的研究和制訂工作，如信用信息采集的格式與標準、征信行業服務規范、信用報告標準文本等，以提高信用信息的采集和流通效率，促進信用管理和服務的規范化。
（本報告研究人員：陳新年 王藝 陳新峰 常虹
本報告執筆：陳新年 陳新峰）
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