編者按　侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，已成為目前侵犯農(nóng)民利益的重要形式。在新階段，正確認(rèn)識(shí)和處理好農(nóng)民同土地的關(guān)系，是農(nóng)地制度長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)的需要。當(dāng)前，農(nóng)地問(wèn)題上出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，我們必須要深入分析和研究。

　　農(nóng)地矛盾的主要表現(xiàn)

　　在我國(guó)現(xiàn)行體制下，農(nóng)民同土地的關(guān)系，可以從兩個(gè)層次去考察。一是從提高土地產(chǎn)出發(fā)展生產(chǎn)角度，主要考慮的是土地資源的合理利用及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)；二是從農(nóng)民的土地收益角度，主要考慮的是與土地價(jià)值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。在當(dāng)前的情況下農(nóng)民與土地的問(wèn)題又出現(xiàn)了一些新的變化。

　　一是土地流轉(zhuǎn)中過(guò)多的行政干預(yù)。

　　近幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模明顯加大，但不能忽視的是，不少地方將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略措施，采用行政手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，其中不乏對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的片面理解。

　　二是工商企業(yè)和專(zhuān)業(yè)大戶(hù)直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。它在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)先進(jìn)技術(shù)、市場(chǎng)和新的組織方式、營(yíng)銷(xiāo)方式的同時(shí)，也在悄悄地改變著土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。村集體管理土地的權(quán)力強(qiáng)化了，農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)削弱了；級(jí)差收入主要落入集體手中，農(nóng)戶(hù)的一部分土地收益權(quán)喪失了；進(jìn)而使一些農(nóng)民成為“失地者”。

　　三是“圈地”現(xiàn)象普遍。開(kāi)發(fā)區(qū)獲得土地的基本方式是地方政府低價(jià)征用，或其他變相手法。值得警惕的是，有些地方片面理解“以地生財(cái)”，大發(fā)土地橫財(cái)。

　　三個(gè)層面釀成農(nóng)地矛盾

　　從法律上看，2002年8月正式公布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，對(duì)承包權(quán)的性質(zhì)仍然缺乏明確界定，農(nóng)民的土地權(quán)利受到了限制，土地不能進(jìn)行抵押，級(jí)差收益受到限制。而農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地仍然按《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家征用辦法，使土地收益大量流失。

　　從實(shí)際工作看，已有的法律、政策真正落實(shí)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。由于集體所有本身內(nèi)涵不清晰，又有所有權(quán)虛置的嫌疑，不少人（包括許多農(nóng)民）認(rèn)為農(nóng)村土地是國(guó)家所有的。因此，以下兩種情況的出現(xiàn)就有了某種必然性：一是農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)土地缺乏長(zhǎng)期打算，用的多，養(yǎng)的少，主動(dòng)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠。

　　二是農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利經(jīng)常受到侵犯，如承包期內(nèi)的土地調(diào)整，行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，低價(jià)征用等。農(nóng)民既缺乏捍衛(wèi)自己利益的法律武器，也缺乏抵制侵犯自己土地權(quán)益的思想意識(shí)。

　　從農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制都發(fā)生了許多新的變化。在市場(chǎng)化發(fā)展和大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的背景下，客觀上需要土地等生產(chǎn)要素進(jìn)行調(diào)整和重組。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模開(kāi)展，各方面對(duì)土地的需求日益增加，而土地本身的價(jià)值也在進(jìn)一步提升。在這個(gè)宏觀背景下，不同的行業(yè)，不同的人群，都把視線(xiàn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地上，在土地上做文章，找出路。

　　可見(jiàn)，在新的發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)民同土地關(guān)系認(rèn)識(shí)，只停留在農(nóng)民如何使用好土地，提高土地產(chǎn)出是不夠的，還要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，從土地本身的價(jià)值與農(nóng)民之間的利益層次上，認(rèn)識(shí)和解決好這個(gè)問(wèn)題。

　　深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革

　　現(xiàn)在要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)民同土地之間的關(guān)系，重塑農(nóng)民作為土地主人的地位。這一變革的外在動(dòng)力是土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，內(nèi)在動(dòng)力是農(nóng)民對(duì)土地利益的要求，核心則是深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，是一種既有效又穩(wěn)妥的辦法。這種承包權(quán)把占有，使用、收益和處分權(quán)都給了農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。這就從根本上解決了保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)益問(wèn)題，也使耕地保護(hù)有了真正的主體。

　　當(dāng)然，這并不能解決土地經(jīng)營(yíng)中的所有問(wèn)題，但不管怎么說(shuō)，它在清晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)農(nóng)民利益和保護(hù)耕地方面前進(jìn)了一大步。為此，它應(yīng)是下一步深化農(nóng)村改革、調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　首先，要進(jìn)行制度安排的研究。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，把農(nóng)村土地的實(shí)際支配權(quán)給農(nóng)戶(hù)，就要從制度安排上細(xì)化權(quán)利結(jié)構(gòu)，處理好與土地相關(guān)的各方面的利益關(guān)系。國(guó)際上一些國(guó)家在土地國(guó)有或社區(qū)共有的條件下，實(shí)行家庭農(nóng)場(chǎng)制的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。

　　其次，涉及到法律的修改。在集體所有權(quán)進(jìn)一步弱化和農(nóng)戶(hù)使用權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化的條件下，法律規(guī)定的一些基本的管理規(guī)則和權(quán)利義務(wù)，就應(yīng)按照物權(quán)的要求進(jìn)行修改，重塑農(nóng)民作為土地主人的法律地位。這并不影響國(guó)家對(duì)土地的管理，只是這種管理（包括承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)規(guī)模變化、土地用途轉(zhuǎn)變等）是通過(guò)法律強(qiáng)制和政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。

　　第三，要有配套的政策措施。包括大力發(fā)展各種服務(wù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作社，培育和發(fā)展土地市場(chǎng)，以便調(diào)節(jié)土地供求，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。另外，要盡快改革不合理的農(nóng)轉(zhuǎn)非征地制度，目的是既能保證必要的非農(nóng)業(yè)用地，又能保護(hù)農(nóng)民利益，最大限度地減少對(duì)耕地的占用。

　　第四，還要繼續(xù)改善農(nóng)業(yè)的外部環(huán)境，逐步建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，打破城鄉(xiāng)分割，增加就業(yè)，加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持等。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心　王西玉作者:王西玉資料來(lái)源:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)【上一條】繼彩電、冰箱和汽車(chē)、鋼鐵兩輪重復(fù)建設(shè)后，我國(guó)第三次重復(fù)建設(shè)問(wèn)題已經(jīng)初現(xiàn)端倪。就此李連仲、劉新民分析——當(dāng)前重復(fù)建設(shè)的危害與治理【下一條】[關(guān)閉]為了保證準(zhǔn)確閱讀經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)網(wǎng)絡(luò)版，請(qǐng)將中文平臺(tái)字庫(kù)設(shè)為國(guó)標(biāo)擴(kuò)展碼（GBK）建議用IE4.0 以上版本 800 x 600屏幕分辨率瀏覽。經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社，未經(jīng)授權(quán)禁止復(fù)制或建立鏡像。