周誠

　　現(xiàn)階段我國農(nóng)地征用，按照《土地管理法》（1998）的規(guī)定，其補(bǔ)助費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。其中，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，無論在理論上還是在實(shí)際上都不存在難題，而土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都大有文章可做，其核心問題在于公正。

　　關(guān)于土地的公正補(bǔ)償問題

　　對于土地的補(bǔ)償，要做到項(xiàng)目公正、數(shù)額公正。就項(xiàng)目而言，要?jiǎng)澐譃橥恋乇旧硌a(bǔ)償和恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)償兩大類，分別進(jìn)行補(bǔ)償。

　　如何確定土地本身的補(bǔ)償才算公正？在不存在農(nóng)地市場，缺乏農(nóng)地市價(jià)的情況下，最為簡便而準(zhǔn)確的辦法，莫過于純收入資本化法。其具體辦法是：從土地被征用前3年平均每畝年產(chǎn)值中減去生產(chǎn)費(fèi)求得每畝年純收入，然后除以普通存款利率，其得數(shù)即為被征用土地的影子價(jià)格。被征用土地的單位，如果將這筆價(jià)款存入銀行，則每年所得到的利息便與每畝年純收入相等。當(dāng)然，也可將影子價(jià)格折合為若干年的畝產(chǎn)值，但是，如果事先規(guī)定一個(gè)固定的倍數(shù)，卻是缺乏根據(jù)的。

　　然而，這樣還只能補(bǔ)償土地本身的所值。實(shí)際上，從土地被征用到恢復(fù)原收入規(guī)模的生產(chǎn)期間所發(fā)生的一切費(fèi)用，都應(yīng)當(dāng)包括在土地補(bǔ)償費(fèi)之內(nèi)。主要包括：因土地被占而停產(chǎn)所造成的損失；將荒地培為熟地的耗費(fèi)；變換新生產(chǎn)項(xiàng)目而新增的初始投資；等等。凡此種種，都需要經(jīng)過權(quán)威性的評估機(jī)構(gòu)予以科學(xué)評定。

　　總之，只有既對土地本身的所值予以充分補(bǔ)償，又對恢復(fù)生產(chǎn)的費(fèi)用予以充分補(bǔ)償，才能夠稱得上是全面的、真正的公正補(bǔ)償。

　　關(guān)于失地農(nóng)民的公正補(bǔ)償問題

　　對于每一個(gè)失去承包土地的、需要安置的農(nóng)民的安置補(bǔ)償，究竟如何確定才算公正？固然，無論如何計(jì)算，最終都可通過相當(dāng)于該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的若干倍數(shù)來表達(dá)，但是，事先規(guī)定其固定的倍數(shù)，卻是有失公正的。實(shí)際上，每個(gè)農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)，內(nèi)容非常復(fù)雜，各種費(fèi)用因地、因時(shí)、因人、因條件而異，根本無法事先確定一個(gè)定額或限額。

　　安置補(bǔ)助費(fèi)至少應(yīng)當(dāng)包括這樣幾個(gè)項(xiàng)目：轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)（如轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費(fèi)、新項(xiàng)目生產(chǎn)資料購置費(fèi)等）、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、學(xué)齡兒童教育保險(xiǎn)費(fèi)等。簡言之，安置補(bǔ)助費(fèi)的項(xiàng)目、金額應(yīng)當(dāng)能夠保障失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面，不僅保持原來的水平，而且更加有保障。只有做到這一點(diǎn)，才能夠稱得上是真正公正的。——他們因國家征地而失去了衣食之源、生存之本，國家理應(yīng)使他們獲得充分的補(bǔ)償。從而，此種補(bǔ)償與其說是經(jīng)濟(jì)性的，不如說是社會(huì)性的。

　　此外，對土地的補(bǔ)償與對失地農(nóng)民的補(bǔ)償接受者不同，前者為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，后者為失地農(nóng)民，所以二者不可相加而在總額上加以控制。

　　關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)非中“漲價(jià)歸公”的公正性

　　這里所說的“漲價(jià)歸公”是借用孫中山先生的“平均地權(quán)”思想中的一個(gè)概念。孫中山的平均地權(quán)的具體步驟，經(jīng)后人高度概括為“規(guī)定地價(jià)，照價(jià)征稅，照價(jià)收買，漲價(jià)歸公”。其中“漲價(jià)歸公”是指，報(bào)價(jià)之后地價(jià)上漲時(shí)，國家通過土地增值稅將上漲部分收歸國有。孫中山在闡述“漲價(jià)歸公”的理由時(shí)指出：“土地價(jià)值之增加，咸受社會(huì)進(jìn)步之影響，……應(yīng)歸社會(huì)公有，庶合于社會(huì)經(jīng)濟(jì)之真理”。“地價(jià)高漲，是由于社會(huì)改良和工商進(jìn)步。……這種進(jìn)步和改良的功勞，還是由眾人的力量經(jīng)營而來的，……所漲高的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有。”這種“漲價(jià)歸公”的思想，也適用于土地征用。臺(tái)灣著名土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家林英彥教授指出：“站在人民的立場來說，土地被征收，當(dāng)然是補(bǔ)償越多越受歡迎，但就平均地權(quán)的理論來說，以市價(jià)補(bǔ)償不見得合理”。“目前之土地市價(jià)，除了土地所有人申報(bào)而應(yīng)歸其個(gè)人所有的地價(jià)以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)全體的。所以，如果按照市價(jià)補(bǔ)償，那無異將自然增值部分也視為個(gè)人財(cái)產(chǎn)來予補(bǔ)償，其不合理之情形至為明顯。”

　　其實(shí)，孫中山的“漲價(jià)歸公”思想，也是有其淵源的。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約·斯·穆勒（1806—1873）早就主張，把土地自然增長的價(jià)值收歸公有，即凡不是由于土地改良而增加的價(jià)值一律歸公。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治（1837—1897）則對此有進(jìn)一步的發(fā)展。他在《進(jìn)步與貧困》一書中明確指出：“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬，……它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的；而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會(huì)可以把它全部拿過來。”

　　由以上所引用的論述，也許能夠從基本理論上說明，為什么要實(shí)行“漲價(jià)歸公”。下面不妨在此基礎(chǔ)上對于土地增值及其公正分配問題作進(jìn)一步的闡述。

　　土地增值可區(qū)分為自力增值和外力增值。其中，自力增值是指，土地所有者或使用者自行對土地進(jìn)行投資、投勞，改善土地的物理、化學(xué)、生物、地質(zhì)性狀，改善或增加土地附屬物，從而使土地增值，其成果由土地所有者、使用者自享，這是勿庸置疑的。

　　土地的外力增值則是指，土地所有者、使用者以外的社會(huì)性投資（包括國家、公私單位等的投資）對于該地產(chǎn)生的輻射作用而使其增值。這種社會(huì)性投資主要包括基礎(chǔ)設(shè)施性的建設(shè)，如干線交通設(shè)施（如鐵路、公路、航運(yùn)、航空等）、能源設(shè)施（如火力、水力、原子能電站等）、通訊設(shè)施、環(huán)保設(shè)施等等，以及大中小城市的綜合性建設(shè)等。凡此種種都是國家、地方各級(jí)政府、公私單位長期投資積累的成果。它們對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，通常是微弱的甚至是微不足道的。然而，它們對于非農(nóng)業(yè)部門，尤其是對于大中小城市中的各行各業(yè)以及其職工、居民等，卻是作用巨大的。因此，當(dāng)土地作為耕地時(shí)，這些基礎(chǔ)設(shè)施對于它的作用便是微弱的甚至是微不足道的，從而對于農(nóng)地價(jià)格的影響也是極其微弱的。然而，土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，地上的工、商、交、文、教等等行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、生活等等活動(dòng)，便會(huì)與非農(nóng)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生緊密的聯(lián)系，使其對于地價(jià)的作用突出地顯示出來。——其結(jié)果便是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的巨大增值。

　　概括而言，農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的土地增值為自然增值；此種增值的投資，來源于整個(gè)社會(huì)。從而，體現(xiàn)此種增值的地價(jià)增長，從原則上來說，應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有而不應(yīng)當(dāng)歸原農(nóng)地所有者所有，也不應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，否則，皆有失于社會(huì)公正。

　　以上是從理論上而言，如果是從政策上而言，國家對于農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)予以一定程度的照顧或做出一定程度的讓步，往往也是不難理解的。不過，后者并不意味著理論上的變通。換言之，關(guān)于土地自然增值及其分配的理論，并不因政策上的變通而隨之變通。

　　（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系）