1997年以來,我國逐步建立了以證監會及其派出機構為主體、以證券交易所和證券業協會為補充的集中統一的證券監管體制。實踐證明,它對于規范市場秩序,保障投資者合法權益,推進證券市場健康穩定發展,發揮了重要作用。同時,我們在監管實踐中也感到,隨著經濟改革的不斷深化,對外開放的逐步擴大,現行證券監管體制也出現了一些不適應的地方,需要進一步改革和完善。

　　一、現行證券監管體制存在的主要問題

　　1、監管職責不清晰。從監管實踐看,主要有兩方面問題:一是與中央有關部門職責分工不合理。按照我國《證券法》的有關規定,在中國境內股票、公司債券和國務院依法認定的其他證券的發行和交易,適用本法。政府債券的發行和交易,由法律、行政法規另行規定。由此可見,對構成證券市場半壁江山的企業債券和政府債券,既不適用《證券法》,也未納入集中統一管理體制。從實際監管分工看,財政部負責國債的發行和管理,國家計委負責企業債券的發行審批,人民銀行負責企業債券的利率核定,證監會負責企業債券的上市監管。這種多頭管理格局,既分散了監管力量,加大了政策協調難度,又在一定程度上成為當前銀行間債券市場、交易所債券市場與憑證式國債市場相互分割的重要原因。由于沒有真正形成統一的債券市場,一方面使當前債券市場交易反映的中長期利率水平沒有足夠的代表性,國債的基準利率作用也不能充分發揮,另一方面也影響了證券市場的協調發展,削弱了證券市場對國民經濟的促進作用。此外,由于對私募基金和場外證券市場尚未明確具體的監管部門,在實踐中也容易造成監管真空或多頭監管。二是地方政府的管理職責不清晰。實行垂直管理的證券監管體制以后,由于地方政府的管理職責不清晰,加上雙方協調配合不夠,在實際工作中出現了監管部門管不了、地方政府不愿管的現象。如原法人股市場退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以現貨方式變相做期貨問題等等。如果不盡快扭轉這種局面,勢必影響證券期貨市場的健康發展。

　　2、現行的三級監管制不能完全適應我國證券市場的客觀實際。按照中編辦〖1999〗11號文件規定,我國證券監管機構實行證監會大區證管辦證券監管特派辦三級監管體制,但目前實際執行的是證監會大區證管辦、證券監管特派辦兩級監管體制,大區證管辦和特派員辦事處均直接隸屬于證監會,直接履行證監會賦予的職責任務。在設有計劃單列市的廣東、遼寧、福建、山東、浙江等省范圍內,還存在著兩個并列的大區證管辦或特派員辦事處,不但人為造成了市場分割,而且也違反了規模經濟原則。此外,無論大區證管辦或特派員辦事處的監管地域有多大,都沒有下屬的監管機構,削弱了監管部門對市場的敏感度,容易形成監管空檔。

　　3、現有監管人員與承擔的繁多職責相比尚嫌不足。從發達國家的監管經驗看,配備充足的監管人員是有效開展監管工作的必要條件。而衡量監管力量是否充足,除了要考慮市場規模的大小和監管對象的多寡外,還要充分考慮監管職能的復雜程度和監管地域的寬廣程度。

　　4、監管權限配置不盡合理。監管權限的適當配置,是保障監管機關順利履行職責、實現監管功能的關鍵因素。但從有關證券法律法規的規定來看,我國證券監管機關權限配置結構不盡合理。一是對違法違規行為重處罰、輕補救,重事后處理、輕事先預防。對證券違法違規行為進行事后處罰,雖然可以較好地體現監管權的懲罰性功能,起到威嚇、震懾作用,但不能補救或補償違法行為給市場或投資者帶來的損害和損失。同時,由于這些措施都是事后處理,對那些監管機關發現的將要發生或已經發生、尚未造成后果的違法違規行為,監管機關缺少權限來采取適當措施及時予以制止或預防。二是行政執法權相對不足。如證券監管部門在稽查工作中沒有強制傳喚權,沒有銀行帳戶的查詢、凍結權,也沒有與公安、檢察、法院、工商、稅務、海關等執法部門建立有效的協調配合機制等。這種情況,說明我國證券監管權限仍然是一種重在控制的權力配置結構。在我國證券市場發展到一定階段后,這種權限配置不利于監管部門提高執法效率,不能適應維護投資者正當權益、維護市場正常秩序的需要。

　　5、監管方式有待改進。我國證券市場是在經濟體制轉軌過程中發展起來的,仍殘留著一些計劃經濟痕跡。一是重審批,輕監管。二是重合規性監管,輕持續風險監控。三是重實體合法,輕程序公正。

　　二、進一步完善我國證券監管體制的若干建議

　　1、進一步明確證券監管職責。具體來說,一是建議修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入證券市場集中統一監管體系。從國際通行做法看,目前世界各國大多對證券市場實行集中統一管理體制,不僅包括股票、債券、基金等證券產品,而且涵蓋集中交易市場和場外交易市場。如美國《1933年證券法》所規范的證券范疇,包括任何票據、股票、債券、債務憑證、盈利分享協議下的權益證書或參與證書、以證券作抵押的作用證書等眾多產品；日本《證券交易法》所定義的有價證券,系指國債證券、地方債證券、公司債券、股票、受益憑證等九大類證券。美國證券交易委員會不僅管理和控制著聯邦證券交易所,而且還通過對全美證券交易商協會的控制,監督和管理場外證券市場。

　　因此,為了完善我國證券市場結構,從根本上解決多頭管理體制對我國債券市場的消極影響,有必要修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入《證券法》規范的范圍和證券市場集中統一監管體制；二是建議由國務院專門發文,進一步明確證監會與國務院有關部委尤其是地方政府之間的職責分工和合作。近年來,一些地方政府紛紛成立了金融辦、上市辦等職能部門,對于培育、發展和管理當地資本市場具有積極作用,但同時也提出了如何進一步明確證監會及其派出機構與地方政府之間的職責分工和合作的問題。從有關法律法規和地方政府的行政職能看,其在證券市場方面主要有兩大職能:(1)培育和發展地方證券市場。包括積極支持符合條件的本地優勢企業改制上市,妥善解決本地企業改制上市過程中的稅收、資產權屬和股權規范等問題,對上市公司重組在費用減免、債務剝離、優質資產注入和富余職工安置等方面進行協調和支持等；(2)對當地證券市場的部分事項實施管理。如對地方所屬股份有限公司進行審批、對原法人股市場和地方證券交易中心退市公司進行監管、對非上市公司股票交易行為進行規范、對地方所屬上市公司和證券期貨經營機構的國有股權進行管理、以及對上述公司高管人員的黨團組織和行政事務實行屬地管理等。

　　此外,地方政府在配合證監會查處證券違法違規行為,打擊非法證券期貨交易活動,與證監會共同促進上市公司、證券公司建立現代企業制度,負責化解和處置當地上市公司和證券公司風險,維護證券市場穩定等方面也發揮著重要作用。

　　2、適當調整監管機構設置,進一步充實監管人員。首先,建議中央編辦適當調整證券監管機構設置方案,把名義上的三級監管制改為二級監管制,即證監會省(自治區、直轄市)派出機構。對一個省(自治區、直轄市)范圍內有兩個證管辦或特派辦的合二為一,派出機構的名稱可統稱為某省(區、市)證券監管局。為了工作方便,各省(區、市)證券監管局統一定為正局級。同時,在一些證券市場較發達、監管任務較重省份的證券監管局轄內的若干中心城市設置直屬監管處,延伸監管手臂。直屬監管處原則上定為正處級機構,個別監管任務特別重的也可以定為副局級機構,完全隸屬于省(區、市)證券監管局,履行證券監管局賦予的職責任務。每個直屬監管處可配備10--20人,其編制和經費列入所屬證券監管局的總編制和經費預算。初步考慮,直屬監管處履行如下職責:一是對所在地區的上市公司、證券期貨經營機構及其他中介機構實施近距離監督,及時發現問題并在證券監管局的領導下參與對有關問題的查處；二是協助地方政府處理證券期貨市場風險和突發事件；三是對有關地區非法證券期貨經營機構的非法經營活動進行調查,并協調地方政府有關部門實施打擊；四是受理有關地區的投資者及社會各方對證券違法違規行為的投訴舉報,負責調解有關地區發生的一般性的證券期貨糾紛；五是做好證券期貨信息,了解監管對象、投資者、地方政府及有關部門對證券期貨市場的意見和建議。

　　其次,要進一步充實監管人員。在確定人員編制時,要考慮各省(區、市)證券監管局轄區的市場規模、機構數量及分布等情況,對監管人員與市場規模的比例、監管人員與監管地域的比例等具體指標,可參照中國銀監會及其派出機構的水平來確定。

　　3、進一步合理配置證券監管權限。一是授權監管機構采取非處罰性防范措施,變被動執法為主動執法。非處罰性的行政措施,靈活多樣,程序簡便,不僅可以對違規行為起到補救和預防作用,還可以降低監管成本,提高監管效率。我國監管部門目前實施的談話提醒制度,已取得了一定成效。建議在修改《證券法》時,賦予監管機關更多諸如簽發禁令、行政介入、行政執法和解、證券糾紛調解等方面的權限,使監管機關擁有行政處罰之外更靈活、更切合市場實際的監管手段。

　　二是適當擴大行政執法權限,解決證監會調查取證難和執行處罰難的問題,樹立監管部門的執法權威。從稽查工作需要出發,應賦予監管部門強制傳喚權、查詢銀行帳戶權、向司法機關申請搜查令、凍結財產令等權限,并規定有關執法機關配合、協助調查的義務。考慮到賦予監管部門準司法權涉及相關法律的修改,需要一個較長的立法過程,當前應盡快建立和完善證監會與有關行政司法部門之間的執法協作機制。

　　4、進一步改進監管方式。首先,要加快推進證券監管市場化進程。證監會已提出了以市場化為取向的改革目標,這一方面要求在市場主體行為中貫徹自我負責的原則,另一方面要正確處理政府管制與市場規律的關系,減少控制和干預,突出監管和執法。現階段,推進市場化進程的主要內容有:(1)繼續改革審批制度,弱化審批功能,強化日常監管和執法功能；(2)強化信息披露監管,促進理性投資；(3)強調市場主體的規范發展,提高上市公司質量和證券經營機構綜合競爭力,提高市場主體的自我規范、自我發展能力。

　　其次,實現監管方式從以合規性監管為中心向以風險性監管為中心轉變。以風險為中心的監管方式主要包括如下內容:(1)風險識別。對市場中存在的不同類別的風險進行歸納和分析,以重點檢查逐步替代日常檢查,集中關注高風險的業務領域和高風險的上市公司與證券經營機構；(2)風險揭示。要求市場主體充分披露和揭示相關業務、投資品種和自身經營中存在的風險,使投資者能夠在充分比較、權衡利弊的基礎上作出投資決策；(3)分類監管和專題監管。監管機構通過風險的識別和評估將監管對象按風險程度進行分類,對不同類別的公司投入不同的監管力量并采取不同的監管方式。對證券市場中帶有特殊風險的業務領域,如B股、委托理財、國債回購等,設立專門小組進行風險監控；(4)建立處理突發事件(危機處理)的快速反應機制,協調各方力量化解股市暴跌、保證金擠提、群體上訪等突發事件帶來的風險。最后,改變重實體、輕程序的傳統觀念,重視工作程序和具體工作制度的建設。具體有以下幾個方面的要求:一是弱化實質性審核。從證券市場的發展看,證監會應著重于對證券市場的監督管理,逐步縮小實體審查的范圍,不要對實質性問題作過多的判斷；二是在提高行政機關效率的同時,確保當事人的申辯權,使市場主體在程序上獲得公平對待；三是增加監管工作的透明度,依法公開證券監管的規章、規則和具體工作制度,公開有關調查及處罰結果。上海證券報中國證監會廣州證管辦侯外林 李延振 姜德高