從憲法視野來看，《國有資產法》應該是一部憲法性文件。從民法的視野來看，《國有資產法》的起草應首先考慮國有資產的范圍問題。從經濟法的視野來看，《國有資產法》涉及到國家如何行使對國有資產的管理，以及如何對國有資產經營進行干預。從行政法、刑法的角度來看，《國有資產法》涉及到政府在對國有資產的管理和對國有資產經營的干預過程中的有關法律責任。

　　大勢觀察李曙光

　　到2001年底，中國國有資產總量達10．93萬億元。在目前中國1200多家Ａ、Ｂ股上市的企業中，國有股和法人股占79％以上，這樣龐大的國有資產，其管理和運營是一個實踐問題，更是一個制度問題。中共十六大報告確立了國有資產管理體制建立的方向，報告提出將“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”，同時提出要在“中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構”。這是國有資產管理體制改革的重大突破。2003年國務院發布的《企業國有資產監督管理暫行條例》確立了國資管理新體制的基本框架，解決了不少實踐中的問題。然而，這還只是一個初步框架，真正成熟和相對完善的國有資產監督管理制度還需要依靠未來的《國有資產法》及其配套法規來確立。

　　國有資產法的立法思路

　　《國有資產法》涉及種種非常復雜的法律關系，不能從單向的角度來討論該法。

　　從憲法視野來看，《國有資產法》不應該是一個簡單的部門法，而應該是一部憲法性文件。因為國有資產涉及到全體國民的根本和基本利益。根據憲法，一切權力屬于人民，國有資產的所有權，應該屬于全體人民。在我們國家，全國人民代表大會是最高權力機構，代表人民行使權力。因此，《國有資產法》的起草應該是在這樣一個憲法基礎上來構架其立法框架的。

　　從民法的視野來看，《國有資產法》的起草應首先考慮國有資產的范圍問題。國有資產權是《國有資產法》的核心。《國有資產法》中涉及的國有資產權應該包括國有物權、準物權、債權和無形產權。具體來說，國有物權指的是國有經營性資產（如國有企業）的權利，國有非經營性資產（如行政和事業性單位、文物等）的權利，國有資源性資產（如國有土地、森林、草原、礦藏、河流、海洋等資源）的權利；國有準物權指的是對土地和礦藏等的開發、開采權、漁業的捕魚權等；國有債權指的是國家債權；國有無形產權指的是國家外交主權、國旗、國徽以及涉及到國家聲譽等無形資產的權利。

　　從經濟法的視野來看，《國有資產法》涉及到國家如何行使對國有資產的管理，以及如何對國有資產經營進行干預。國家立法機構負責有關國有資產的宏觀立法，并授權政府去管理國有資產。某些時候，政府在管理國有資產過程中，特別是在管理國有經營性資產過程中，往往直接干預國有資產的經營事務（如撤換國有企業的經理）。因此，從世界范圍來看，政府如何扮演好國家與社會的治理者（宏觀調控）和國有資產的具體管理者這雙重角色，在那些經營性國有資產較多的國家是個富有挑戰性的問題。

　　從行政法、刑法的角度來看，《國有資產法》涉及到政府在對國有資產的管理和對國有資產經營的干預過程中的有關法律責任。政府（官員）在管理國有資產過程中造成國有資產流失或者減值，政府對國有資產的經營和干預有疏忽或有過失責任，應該承擔何種法律責任？

　　從上述涉及到的復雜法律關系我們可以看到，《國有資產法》的起草不是一件簡單的事。這部法既應超越歷史階段（即《國有資產法》不應是階段性的產物，不應僅僅屬于計劃經濟或市場經濟），也應超越現實的空間（即《國有資產法》不能只規定單項、個體的國有資產）。

　　從市場經濟的角度來看，《國有資產法》不僅應該覆蓋以上國家母法和種種部門法的內容，而且更重要的是它應以市場經濟為取向，處理好市場經濟條件下政府和國有資產的關系。

　　在市場經濟條件下，政府是有限政府，政府的權力不是沒有邊界的。因此，政府對國有資產的管理首先應該來源于法律上的授權。政府在得到對國有資產管理的授權后，對國有資產具有守護之責。一般來說，政府不應該擁有太多的經營性資產，政府的主要職責是治理社會（包括產權保護、合同實施的保護以及有限的監管職責），政府對自己擁有的少量經營性國有資產也不應該去直接經營，而應該把經營的職責交給市場，或者交給職業經理人。政府應該做政府應該做的事，實行“守法的統治”。

　　國有資產法制定的具體建議

　　在中國經濟轉型期，由于歷史的原因和經濟的快速發展，形成了博大豐饒、數量龐大的國有資產（尤其是國有企業等經營性國有資產），而且，由于產權權屬不清、管理職能不明、政府角色錯位，國有資產流失現象嚴重，因此，對國有資產的盤點，對其關系的認識和理順不是短期能完成的，在這種條件下來制定一部涵蓋一切、盡善盡美的《國有資產法》，幾乎是一件“不可能完成的任務”。

　　由此我提出以下建議：

　　一、現有的《國有資產法》應更名為《國有資產管理法》或《經營性國有資產管理法》，在條件不成熟時，應盡量把該法的涵蓋面縮小，以名副其實。

　　二、這部“小法”主要解決四個問題：一是給新成立的國有資產監督管理委員會在法律上定位，明確其權利、義務和責任；二是明確界定中央國有資產監督管理委員會與地方國有資產監督管理委員會分級管理國有資產的權屬關系；三是在國有經營性資產和非國有經營性資產之間劃定邊界。四是規定國有資產的交易規則、定價機制以及交易程序等問題。

　　三、該法應具備可操作性和可訴性。可操作性指的是該法的頒布將提供產權細化的具體辦法。可訴性指的是該法應規定有對抗國有資產管理者的“合適”監督者，同時，當國有資產發生流失和權屬糾紛時，能夠訴之于司法機構。

　　四、立法中應強調的問題。

　　1．法治完善的標準

　　完善的法律體系是法治的前提要件。在市場經濟法律體系的建立過程中，何謂“完善的市場經濟法律體系”是一個值得探討的問題。完善的法律體系有兩個標準：首先，法律完善和法律體系建立的標志并不在于法律的多少，而在于每一個特定法律在“空間上的填滿度”�熞簿褪菃蝹�具體法律對社會生活的覆蓋面。坦率地說，我們現行的立法中，有許多法律是不具有這種空間填滿度的，例如市場主體法中的全民所有制工業企業法、中小企業促進法、鄉鎮企業法等法律，可以說是政策性宣言，基本上不能解決實踐中的問題。其次，法治是否完善的關鍵在于制定法是否給市場經濟發展留下了空間。換句話說，在法律體系中，當事人意思自治的范圍有多大，這是我們建立市場經濟法律體系的基本出發點之一。

　　2． 立法應與憲法、憲政協調發展

　　首先，憲法的權威應該得到最大的尊重與維護要使憲法成為我國市場經濟法律體系建立的原點和準則，憲法要為市場經濟的發展提供空間。作為根本大法的憲法，應該成為所有立法的出發點和準則。我們對現有法律的修改和新法律的制定都應以憲法為據。其次，目前的憲法本身需要修改。憲法除對公民的人身權、自由權、生存權、發展權等基本權利作出規定外，還應增加對私有財產權利的保護。應刪除一些不合時宜的規定，如對國有企業的特別待遇等的規定。這樣，憲法既是公民權利保護法，同時，又是政府權力限定法。而憲政則是建立在完善的憲法基礎上的法治與民主政治。從廣義上講，憲政與法治就是保護某些基本的個人權利不受制于政府武斷行為的一種承諾。市場經濟法律體系的建立應該與憲政協調發展。

　　3．立法應注重發揮人大專門委員會和專家的作用

　　在立法中，政府部門往往表現出強烈的立法沖動。政府各部門存在立法沖動的原因在于政府有一種潛在的想法，認為立法可以擴大政府的職權，特別是擴大特定部門的職權。事實上，立法并不意味著是對政府的授權，而可能恰恰相反，是對政府的控權。那些熱衷于提出一系列立法建議的政府部門應該認識到，法律的制定和實施是存在著立法成本和執行成本的，同時那種以部門利益為基準的立法最終結果只會導致政府的越權行為。

　　應在立法中更多的發揮人大專門委員會的作用。在議案提出、審議、通過的整個立法程序中，人大專門委員會起到一個核心的作用。根據《憲法》第70條的規定，各專門委員會的職責是在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的領導下，研究、審議和擬訂有關議案，專門委員會的審議在法律議案的通過中是極重要的一個環節。

　　要保證專門委員會審議報告的科學性，以進一步保障立法的科學和權威，首先要保證專門委員會組成的科學性和人員的專業性，應增加專門委員會中專家的數量，把特定領域內全國最好的專家集中起來進入專家委員會或成立專家組，并在職責、編制、經費方面給予保障。

　　4．立法應加強法律的可訴性和可操作性

　　從法律的本質而言，每部制定出來的法律都應具有可訴性和可操作性。法律的可訴性指的是法律制定出來就應該有配套的程序性規定，人們可以據以訴訟到法院。法律的可操作性指的是一部法律制定出來，應該具備法律的可執行性，有執行法律的程序和手段。然而，在現行立法中，法律的可訴性和可操作性沒有得到應有的重視，這直接影響了現行立法的權威。因此，在未來的立法中，應加強法律的可訴性和可操作性，不具備可訴性和可操作性的法律應不立或少立。

　　增強法律可訴性和可操作性的一個重要途徑是讓最高人民法院更多地參與立法。在目前的法律制定中，最高法院的參與較少。事實上，每一部法律都要執行，法院對立法的可執行性、可訴性有較大的發言權。

　　（作者單位：中國政法大學）