國有企業轉機建制，實行制度創新，建立現代企業制度，涉及的問題很多，但基礎性問題依然是明確產權。但是，現在人們談產權問題，往往把法律意義上的出資人的最終所有權與企業法人財產權混在一起。

　　明確產權，理順產權關系，大體包括三個方面內容：一是明確法律意義上的出資人的資產最終所有權；二是明確企業法人財產權；三是理順國有資產管理關系。同時�熯�必須理 順出資人與企業法人之間的關系，實行出資人與企業法人，出資人所有權與企業法人財產權，法律意義上的資產所有權與經濟意義上的資產所有權的分離，進而達到政企分開的目的。

　　曾國祥

　　一、國有資產法律意義上的最終所有權與企業法人財產權

　　國有企業轉機建制，實行制度創新，建立現代企業制度，涉及的問題很多，但基礎性的問題依然是明確產權。但是，現在人們談產權問題，往往把法律意義上的出資人的最終所有權與企業法人財產權混在一起。

　　產權，即財產所有權。財產包括消費性財產和投資性財產。投資性財產又稱資產，故經濟學意義上的產權即資產所有權。

　　資產所有權是出資人即資產所有人的所有權。在法律意義上，資產最終所有權，即資產最終屬于出資人所有，這是清晰的，明確的。出資人包括政府、企業法人、非政府機構法人、自然人等四類。

　　國有企業的國有資產，屬于國家所有。國有資產法律意義上的所有權在法律上是明確的。問題在于�熣l代表國家行使國有資產所有者的職能？怎樣行使國有資產所有者的職能？

　　國有企業，其資產屬于全民所有，即國家所有，只有全國人民代表大會才能代表全民、代表國家行使國有資產所有者的職能。全國人民代表大會怎樣對國有資產行使所有者的職能？一是作為立法機構，采取法律的形式，如制訂《國有資產法》等，對國有資產行使所有者的職能——管理和監督，保障國有資產的保值、增值；二是作為最高權力機構，通過委托制，即依照法律，把國有資產委托給中央政府——國務院，由國務院有關部門和機構負責對國有資產的保值增值實施行政管理和監督。

　　國有資產的大部分為經營性的，分布在各種各樣的國有工業、農業、商業、建筑業、交通運輸業、通信業企業中；一部分為非經營性的，分布在軍隊、機關、學校等機關、事業單位中。

　　明確產權，理順產權關系，大體包括三個方面內容：一是明確法律意義上的出資人的資產最終所有權，包括以股東身份依法享有資產收益、選擇管理者以及轉讓股權等權利；二是明確企業法人財產權，即企業法人依法對其法人財產享有實際占有、使用、初始收益和處置權，以其獨立的資產，自主經營，享有民事權利，承擔民事責任；三是理順國有資產管理關系。

　　企業法人財產權，實際上是經濟意義上的所有權，它對應于法律意義上的財產所有權。這種經濟意義上的所有權，包括了企業法人以其全部資產從事生產、經營、投資活動的全過程。效益不是在占有�熤傅氖欠�律意義上的所有權�犞挟a生的，而是在使用�熤傅氖墙洕�意義上的所有權�犞挟a生的。因此，從這個意義上來說，企業法人財產權比財產最終所有權就顯得更加重要，因為，企業法人財產權的落實，實際上是資本投入、產出、再投入的過程，也是資本增值、再增值的過程。法律意義上的財產最終所有權，只回答財產歸誰所有的問題；經濟意義上的企業法人財產權，實際解決的是資產增值、再增值的問題。

　　正因為如此，理順產權關系，同時必須理順出資人與企業法人之間的關系，實行出資人與企業法人，出資人所有權與企業法人財產權，法律意義上的資產所有權與經濟意義上的資產所有權的分離，進而達到政企分開的目的。

　　企業法人相對于自然人而言。法人企業相對于私人企業而言。國有企業轉機建制，從根本上來說，就是要以規范和完善的企業法人制度為主體，以有限責任為核心建立現代企業制度。沒有規范的企業法人制度，就沒有現代企業。

　　長期以來，我國國有企業中國有資產法律意義上的最終所有權是明確的，但企業法人財產權不落實，法人制度不規范，采取的是國有國營模式，國家出資，國家經營，國家統負盈虧，出資人與企業法人合一，出資人所有權與企業法人財產權合一，國家承擔了無限責任。國有企業成了各級各類行政機構的附屬物，沒有獨立的法人地位，這是不少國有企業負盈不負虧、經濟效益不高的根本原因。而這些年，長江三角洲、珠江三角洲等地鄉鎮企業規模經營發展很快，一個重要原因就是這些地區鄉鎮企業法人財產權比較清楚，盡管從法律意義上的資產最終所有權來看，有些企業并不十分明確。

　　二、國有資產的經營與國有資產的管理和監督

　　經營性的國有資產在企業，或是國有獨資企業，或是其他法人企業。因此，國有資產的經營由法人企業承擔，國有資產的保值、增值由法人企業實施。簡言之，國有資產經營屬于法人企業分內的事，是企業法人財產權的具體體現。

　　國有資產的管理和監督，屬于政府機構分內的事，既是政府的行政職能，也是政府對國有資產管理和監督的職能。

　　現在，不少同志在議論國有企業轉機建制和國有資產管理監督問題時，往往除了講“政企分開”外，還講要“政資分開”。“政資分開”是什么意思？政資怎么分開？他們實際上是講要把政府的行政職能與國有資產的保值增值及其管理職能分開。但是，國有資產的管理和監督，實際上也是政府作為行政機關履行行政職能的一個內容，這種行政職能只有具體分工，不能與具體的管理對象和管理范疇如國有資產管理分開。政府的行政職能的確要與國有資產的保值增值職能分開，而國有資產的保值增值職能由企業法人來承擔，這種分開，實際上講的是政企分開的內容，即政府做政府做的事，企業做企業做的事，政府要對國有資產及其保值增值進行管理和監督，但真正行使國有資產保值增值的責任落實在企業，而不是政府。因而，無論從理論上還是從實踐上來說，還是提“政企分開”好，而不必提“政資分開”。

　　現在，有些市、縣為了推進國有企業轉機建制和原企業主管部門轉體改制，把機構改革與國有資產管理體制改革一起考慮，在組建國有資產管理局的同時，把原企業主管部門改為國有資產經營公司或集團公司，負責原所屬企業國有資產運營，并使其保值增值。這種做法有可能帶來一些矛盾和問題，甚至會造成一些后遺癥。

　　如前所述，國有資產的經營和保值增值，責任在法人企業，而不在企業主管部門。因此，沒有必要再組建國有資產經營公司，無論以國有資產管理局的名義來組建，還是以企業主管部門的名義來組建，還是把企業主管部門換一下牌子，都不必要。因為存量國有資產的經營就在企業，不必再架床疊屋。至于省、市、縣地方可以根據公司法，對增量國有資產經營，組建、改建投資公司或控股公司，這種投資公司或控股公司與其他企業之間是法人投資關系，而不是行政隸屬關系。因為其他國有企業也可以組建、改建為控股公司或集團公司。如果僅僅把原企業主管部門或原行政性公司換個牌子，變為國有資產經營公司或集團公司，對所屬企業既行使行政職能，又行使行業職能，還行使資產經營職能，這就進一步加劇了政企不分，原所屬企業喪失了法人資格，反而對國有資產的保值增值不利。

　　隸屬于各級政府的財政機構作為行政機構，依法對國有資產從價值形態行使管理和監督的職能，包括清理和核實國有資產；對企業中的國有資產保值增值狀況進行監督；批準國有企業設立、合并、分立、終止及出售小型國有企業；批準國有企業提出的被兼并申請和破產申請；組織清算和收繳被撤銷、解散、整體出售國有企業的財產和變現收入；依法收取國有資產收益等等。這些職能應由各級財政、計劃、審計、監察等綜合行政管理機構分別履行，協調處置，不用再組建新的機構去承擔。

　　總之，國有資產的經營，是企業法人的職能，由企業履行；國有資產的管理和監督，是政府機構法人的職能，由政府依照有關的法律履行。在此基礎上，才能實行政企分開，才能理順產權關系，為國有企業的轉機建制創造基本的條件。

　　三、企業集團和行政性公司的轉機建制

　　早在1986年，國務院下發文件，要求各級行政性公司在1987年均應轉為經營型或服務型的經濟實體。所謂經濟實體，就是法人企業，或有限責任公司，或股份有限公司，或集團公司。這些年來，有一部分行政性公司轉機建制進展較好。但是，的確也有不少行政性公司，至今仍在老體制框架內原地踏步，繼續沿襲老的管理思想和管理方式。

　　過去講企業集團有核心層、緊密層、松散層之分，核心層既是資產中心、財務中心，又是生產中心，而半緊密層、松散層大多只是存在產供銷關系，并不存在資產關系的紐帶。企業集團作為經濟實體，必須以資產關系為紐帶，否則，只是產供銷方面的協作、合作關系；所謂半緊密層、松散層，只是形象化的說法，并無科學的經濟學意義上的明確界定。

　　集團公司大致有以下幾個方面的基本特征，一是資產雄厚，規模經營，集團公司本部為母公司，下屬公司為子公司�熁颡氋Y的子公司，或被控股的子公司�牐欢�是集團公司本部既是資產中心、財務中心，又是投資中心、銷售中心和開發中心；三是集團公司往往跨產業、跨行業乃至跨地區經營，工貿結合，技貿結合等等。

　　現在，一些省、市在機構改革中，把一些企業主管局撤銷，分別對應組建一些總公司或企業集團，原班人馬，把原下屬企業通通管起來，下屬企業實際成了下屬車間。這種做法，值得推敲。

　　作為原國家各部所屬的國有企業，其資產最終所有權屬于國家所有，由國家把這部分資產直接委托給企業經營，組建為以資產為紐帶、集產供銷、技工貿為一身的集團公司，而沒有以行政部門為主體組建大一統的總公司，這種企業集團組建的路子是規范的，因而是正確的。

　　推而廣之，各省、市原企業主管部門就更不應當以行政廳、局為主體，在一個省、市組建一個大的行業性的企業集團或總公司，雖然名為企業集團、總公司，實際上很難成為真正的經濟實體，而且集行政職能、行業職能、社會職能于一身，體制不規范，與下屬企業很難理順產權關系和管理關系。上面公司自身不規范，下屬企業喪失法人財產權和生產經營自主權，兩頭都落空。

　　組建企業集團一定要以法人企業為基礎，而不能以行政機構為基礎，要以資產關系為紐帶，而不能以行政隸屬關系為紐帶。既然原來的部屬企業可以做到，省屬、市屬、縣屬企業就更加應該做到。確立企業法人財產權，讓企業走上市場，自主經營，政府搞好規劃、協調、服務、監督，這既是國有企業轉機建制的客觀要求，也是各級政府機構轉變職能的必由之路。

　　隨著企業轉機建制工作逐步開展，企業法人制度的建立，以企業法人為基礎的集團公司的組建，企業之間以資產為紐帶的兼并，控股關系的建立，一部分長期虧損的國有小企業的改造、改組、改制，這樣，單純的國有企業的數目會大大減少，規范的有限責任公司、股份有限公司、集團公司的數目會大大增加，政府對企業管理的范圍會相對縮小，管理的內容也會相對簡單，從而為政府機構改革創造有利條件。

　　四、企業主管部門體制轉變和機構改革

　　幾十年來，企業主管部門是適應計劃經濟體制而設立并運作的。企業實際上是主管部門下屬的生產車間，而不是公司，生產經營計劃以及投資決策中心在企業主管部門，主管部門主要任務就是直接管直屬企業，這樣，既把直屬企業這個“親兒子”管得很死，又漏掉了面上的行業管理，這是幾十年來政企不分、企業法人財產權無法落實的體制原因。

　　根據社會主義市場經濟的客觀要求，我國的經濟管理體制必須進行根本改革，絕大多數以產品和企業為主要管理對象的主管部門大部分應撤銷，另行組建有關的行業協會或商會，作為社會中介機構，履行行業規劃、協調、服務、監督的職能。

　　今后的機構改革，不排除少數相關的企業主管部門有合并組建新部門的可能，也不排除在市、縣一級，少數企業主管部門直接改組為公司制企業，重新確立企業法人制度，但大部分企業主管部門還是應組建行業協會或商會，使法人財產權落實在企業，使行業管理協調的職能從政府機構中分離出來。

　　機構改革的基本思路是強化綜合經濟管理部門和經濟監督機構，大幅度減少乃至最后取消企業主管部門。其核心問題是減少行政機構，裁減行政機關的富余人員。

　　政府經濟管理職能的轉變，國有企業靈活的經營機制的形成，都離不開管理體制的改變，體制不改變，在原來的機構、原來的人員、原來的管理方式下，政府經濟管理的職能很難改變，國有企業轉機建制也很難真正落到實處。

　　無論是政府機構改革，還是國有企業轉機建制，乃至國有資產的管理和監督，一定要遵循政企分開的原則。根據發展社會主義市場經濟的要求，在近期，應當配合機構改革，政府經濟管理職能的轉變和國有企業轉機建制，有計劃、有步驟地組建一些規范的社會中介機構和社團法人，這樣既可以把企業中的一部分社會職能替代出來，又可以把政府部門特別是原企業主管部門中的一部分社會職能替代出來。這是一舉多得的好事。

　　（作者單位：國家稅務總局）