建立公用事業決策、提供、消費的良性互動

　　———訪人民大學制度分析與公共政策研究中心主任毛壽龍教授

　　見習記者　胡　瑩

　　北京報道

　　最近一段時間基礎設施等公用事業的投資立項此起彼伏，僅進入8月以來的相關報道就頻頻出現：某地政府計劃用2000多億布局未來，其中用于公路、地鐵、港口等基礎設施建設的資金超過1000億；某市宣布將投資500多億，用于建設市郊道路，提速市郊間的交通；某省一投資近百億的大橋于8月1日落成使用……

　　這些基礎設施，更廣義的講為公用事業，由政府主要投資，造福百姓，本來無可厚非，但投資是否是有效率的，是否是超前投資、過度投資或重復投資，一直被大家所關心，記者就相關問題采訪了人民大學制度分析與公共政策研究中心主任毛壽龍教授。

　　重復建設與供給不足并存

　　《21世紀》：1990年代政府就曾大力治理基礎設施重復建設和部分公用事業超前投資、過度投資等問題，此類問題為何一直存在？

　　毛壽龍：首先，我們必須承認的是基礎設施等公用事業是經濟發展的前提和基礎，也是社會進步的必要條件，是應該大力支持和發展的。我國現階段的經濟正處于成長和轉型時期，需要大量基礎設施等公用事業作為基礎和配套。但是，過度和盲目的投資則是一種資源的嚴重浪費，是應該堅決予以禁止的。

　　那么，為什么到現在各省市還存在很多重復建設、超前投資呢？這主要是因為：第一，基礎設施建設投資是政府職能轉變過程中財政資金的新流向。計劃經濟時期，政府的財政資金主要用于各國有企業的生存和發展；建設市場經濟體制以來，政府職能向為社會提供服務的方向轉變，在這個尚未完全轉型的階段，政府轉移支付等職能和體系還不成熟，從企業里撤出的資金就自然地流向了基礎設施建設，基礎設施也就成了財政余錢的新出路。再加上，1998年后通貨緊縮背景下，實施積極財政政策，希望通過增加基礎設施投資來拉動經濟發展。

　　第二，“領導人財政”下的領導人偏好導致了建設的盲目性和隨意性。我國的公共財政未完全成熟，很多方面還存在“領導人財政”的現象：有些偏好修大橋，則該省市就橋連橋、連綿起伏；有些喜歡修高架橋，則城市里宛如空中樓閣、盤旋交錯；有些喜歡種草，則放眼市區，必是滿眼翠色。有限的財政資金需要合理分配、兼顧各方，如果過分專一于一點，必然會導致某一方面的過猶不及，和其它市政公用事業的嚴重滯后，又何談健康、可持續發展？

　　第三，政績導向。一方面，大橋、公路、大廈等基礎設施是地方官員最顯眼的政績工程，也是最有效的招商引資的門面工程，更多的外資也是政績的重要組成部分，自然各地官員難免趨之若鶩；相反，很多對老百姓有實惠的公用事業卻因為很難成為“一目了然”政績體系，自然也就很難調動官員對此類投資的積極性。這兩方面的矛盾導致了公用事業的重復建設和供給不足并存的局面。

　　第四，地方官員有時為了“積極響應”中央的階段性中心工作，在尚未充分調研和論證的情況下，盲目地大量投資基礎設施。

　　曾經有一位省委書記堅決咬緊牙關不上馬汽車工業，不大建機場。為什么要咬緊牙關呢？因為這樣的政績誘惑實在是太大：汽車行業是國家產業政策下主張積極發展的產業，也是國內因高額關稅保護而能夠獲得暴利的產業，大力發展汽車業，可以完成中央交給的任務，還可以增加財政收入，可以創造政績。但這樣做并不是良性的發展，因為我國汽車技術發展水平有限，從長期來看，一旦失去關稅保護，很可能成為包袱，留下很多問題，從短期來看，國產汽車性能不高，往往會增加城市大氣污染、交通堵塞。在這種情況下，各省盲目無重點地都上汽車項目，有弊無利。修機場，雖然也可以創造政績，但當地經濟發展水平不高，無論客流量和物流量，都不需要機場，在這種情況下修機場也是勞民傷財。

　　后來，這位省委書記走后不久，該省的一個地級市就不顧當地的需求狀況，一意孤行修了一個機場，但是由于沒有足夠的客流量和物流量，這個機場現在看來只能用來運豬，因為豬是當地可以外運的主要產品。

　　信息公開與公共選擇：刻不容緩

　　《21世紀》：您認為我們應該怎樣做，才能夠得到建設的最優方案和最大的收益呢？

　　毛壽龍：這就需要引入一個更為完善的制度環境和高效的公共選擇機制。

　　首當其沖的就是信息公開體制，現在我國很多公用事業的各種情況和信息都是相對保密的，百姓想知道、媒體想知道、專家也想知道，但是很多知情者都不愿說。這樣，不僅不利于形成高質量的公共空間，而且還會帶來更多的疑慮。

　　如果我們的部分相關負責人在一定程度獨立于上級行政管理，讓他所服務和代表的利益群體，比如百姓，來決定其任免和升遷，這樣，真正的信息公開才有可能實現。我們還可以考慮設立一個非政府組織，代表人民大眾的利益，對各項公用事業的投資額、收益狀況和是否虧損進行監督和審核。

　　公共選擇機制要求更多方面的參與、更多角度的全面論證和理性選擇。公用事業民營化就是一個很好的方式，它也是國際上公用事業發展的大趨勢。

　　公用事業民營化的制度分析

　　《21世紀》：作為制度分析與公共政策的專家，請你從制度分析角度剖析一下公用事業民營化的問題，它可以解決上述存在的問題嗎？

　　毛壽龍：制度學者的看法是，成功的實踐是在采用新的方法時引入了制度變革。因此，問題的關鍵在于要從制度上讓公用事業的決策者、提供者和消費者之間有一個良好的互動結構，引入有效的權力制衡機制，這是公共服務得以有效供給的重要制度條件。

　　公用事業的決策者包括各級政府，生產提供者包括公共機構、非營利機構、私人企業，消費者是指社會公民。

　　一方面，決策者監督提供者。通俗地說就是官督商辦，不過，即使是最負責任的政府，也不可能完全監督和控制服務提供者，監督失敗是到處存在的。因此政府制定規則，提供激勵、獎勵和懲罰，給服務提供者設定基本活動的規則，是公共服務的關鍵。

　　另一方面，消費者應該承擔表達需求和監督提供者、影響決策者的責任。決策者如果不能夠具體說明服務提供者的所有行為的時候，公民需要發揮兩個非常關鍵的作用：一個是顯示自己對服務的需求，二是監督服務的提供者。當決策者沒有作為時，公民有必要對決策者施加影響，讓其有積極性對公民的偏好作出回應，我們行政學里面強調回應性的政府。這需要正式的機制，如競爭性的選舉，還有些非正式的機制，給政府各種各樣的影響。

　　此外，投資者本身對政府也產生一些制約———撤出投資的制約，這個地方投資環境不好，我就不投資。

　　目前我們公用事業和公共服務提供的低效率，是因為：當決策者與提供者關系很強，公民無法影響決策者時，政府處于規模最大化和權力最大化的追求，導致公共機構會臃腫，過分關心提供者的想法，服務會全面失敗，公民的利益，比如公民的納稅額，則很可能被決策者和提供者瓜分，同時公共部門的工作也就可能成為一種決策者和提供者的斂財美差；而當國家、提供者與公民三者關系都很弱時，公共服務幾乎很少得到有效提供，即使是純粹簡單的公共服務也是如此。如被遺忘的農村和城市角落、不管地帶。

　　我們每一次實行雙軌制，轉軌過程都是腐敗的高峰期。公用事業民營化的過程中實際上也可能出現腐敗的高峰期，但通過制度改善也可能解決一些問題。另外，政府承包合同、特許經營權和補貼，都可以通過賄賂、串謀和索取來獲得，其中一些官員從中得以尋租。導致真正有項目開發能力的人專注于研究和開發，不會開發卻有背景和利益關系的人專注于搞關系，導致“汰優存劣”。因此，必須讓政府有動力改善招標方法，使其更好、更誠實、更具有競爭性，提高招標的透明度。只要招標具有競爭性，串謀行為很少發生，即使發生，很少有效，競爭可以讓串謀行為的效果最小化。