公用事業投資要解決地方政府的合法負債問題

　　———訪國家開發銀行王大用局長

　　見習記者　胡　瑩

　　北京報道

　　隨著我國城市化進程的推進，對公用事業的需求將會大幅度增長。

　　但與此同時，我國的公用事業還處于以傳統的國有事業單位為主體，以行政命令為導向的體制和狀態。在這種體制下，資金約束問題尤為突出，甚至導致部分公用事業因資金的制約而發生扭曲和低效率，更無法滿足社會對公用事業日益增長的大量需求。

　　為此，記者就公用事業投資、融資等問題，采訪了國家開發銀行王大用局長。

　　《21世紀》：我國中央和地方每年都有大量的財政收入，但是公用事業的發展卻面臨嚴重的資金約束問題，您認為其中的主要原因是什么？

　　王大用：這其中存在一個期限不對稱的問題。一方面，我們的財政預算是按照一個財政年度來進行的，過去財政的指導思想是在每一個財政年度中堅持“有多少錢，辦多少事”的穩健原則，即在保證經常性支出的前提下，用一個財政年度下經常性開支的結余去支持公用事業。但我國財政收入有限，占GDP比例也不高，1995年最低是僅有11％，最近有所回升，也僅僅達到18％－19％。另一方面，公用事業的項目或工程是造福后代的耐用品，它的初始投資很大，收益期很長，可能是十年，甚至上百年�？梢�，用一個財政年度的資金去單獨應對今后若干年公用事業的巨額需求，這顯然是不匹配的，也正是這種期限上的不對稱，導致資金約束問題突顯。

　　《21世紀》：面對有限資金和大量公用事業需求的矛盾，您對此有何建議？

　　王大用：面對這二者之間的資金缺口，我認為一是依靠財政，即在堅持“有多少錢，辦多少事”思想的基礎上，適當的把財政的期限放大五個，甚至十個財政年度來考慮問題，從而使得某些造福后代的大項目在急需的時候得以一次性完工，并在今后若干年內用財政收入還債；其次，還可以引入財政之外的其它資金，比如民營化等方式。

　　《21世紀》：我國目前中央財政負債率已經很高，在這種情況下，您認為依靠財政負債來提供公用事業資金支持，我們還有潛力嗎？

　　王大用：的確，中央財政負債率很高，但是我們需要明確一點，就是在中央與地方“分別事權、獨立稅收”的體制下，地方的公用事業不應該完全由中央來負擔，地方也應該承擔一定的責任。這里，我所建議的財政負債主要是指地方政府以及公用事業機構的財政負債，而不是中央財政的負債。

　　但解決地方政府合理合法的負債，需要有一定的法律環境來有效地支持、保護和管理。

　　《21世紀》：在您剛才提到的地方財政負債合法化問題中，您認為應該如何通過法律來支持、保護和管理這種負債？

　　王大用：首先，地方合法負債需要法律的支持。我國《預算法》規定：地方財政不得赤字、不得發債和借債。這一規定構成了地方政府負債問題不可逾越的法律障礙。

　　其次，地方財政負債后，債權人的權益需要法律來保護。現在，地方政府存在“拐彎”借債的情況，比如，成了一個有地方政府背景的投資公司，再由該投資公司出面向銀行舉債或是發債券。這類公司大部分是空殼，未來根本沒有任何收益，也有一部分得到了政府給予的某項收費權，但是這些收入都不足以償還其借款，借款最終還是由政府財政來償還，實質上就是由政府為這些公司擔保借債。但是這種擔保又得不到法律的保護。因為我國《擔保法》明確規定，政府行政部門不得對外提供擔保。

　　這一規定對于行政部門是必要的，但是把地方財政也當作行政部門對待就不是很合適了，地方財政局是一個管理財政收入和支出的行政部門，而地方財政則是有穩定稅收來源的，并要安排各項開支以保證地方政府履行事權的現金流，其中包括履行對地方公用事業建設投資事權的現金流，所以，應該把財政廳局和財政區別對待。

　　最后，地方合法負債還需要法律來管理。隨著地方政府負債的出現，因為負債而改善公用事業（其中不免有一些“政績工程”），百姓稱贊，部分官員因政績顯著而得到升遷。進而導致其它地方紛紛效仿，大量舉債，大搞“形象工程”，這種沒有約束和管理的過度負債，很可能給下幾屆政府壓上了沉重的負擔，導致進入一個既不能再進行任何建設，還要壓縮經常性開支的惡性循環。

　　因此，在地方財政負債已經廣泛發生的今天，對地方政府的負債行為也急需有相關法律的限制和管理。

　　《21世紀》：您剛才還曾提到“引入財政之外的其它資金，比如民營化等方式”，您對此有何具體建議？

　　王大用：公用事業的投資和融資除了政府財政這個來源，還可以有其它多元化、民營化等替代方式。在這方面我們已經取得一定的進步，今年年初，建設部就提出了公用事業特許經營權和加快公用事業民營化的政策，今年9月份還會召開關于加快公用事業民營化的研討會。

　　公共產品根據其可收費性的強弱，可以分為純公共產品和廣義的公共產品。對于那些純公共品，沒有直接的收費，但對改善投資環境、加快城市化進程是必要的，則應該完全由各級財政投資建設，包括負債投資。

　　此外，還有相當一部分是可以收費的廣義公共產品，對于這樣的公共產品和公用事業可以由政府通過公開招標等方式授權給中資、外資企業來建設和經營。BOT（Build－Operate－Transfer）和TOT（Transfer－Operate－

　　Transfer），就是其中的主要形式。BOT，即私營企業投資建設基礎設施，從政府得到較長時間（如25年）的特許經營權，在經營中向社會提供公共服務，同時合法收費，特許經營權到期后將其交還政府。TOT與BOT唯一的區別是在開始階段，私營企業未參與建設，而是直接從政府手中收購已經建設好的公用設施進行經營。實踐中可以把BOT和TOT打捆實施，例如把待建的污水廠和已建成的污水廠打捆。民營化的引入可以使公用事業在企業盈利目標的推動下，改善經營，改進服務，更為高效地分配和運用資源。

　　這樣，就可以保證政府有限的財政資金被用于必須由政府來做的公用事業，其它由民營來分擔，有效地減輕了政府的負擔，同時也增強了公用事業的服務能力和擴大了服務范圍。

　　但是，這里也存在一個問題，對于那些收益好的基礎設施，比如高速公路、機場等，政府也會考慮把好的留給自己。這就需要政府職能和觀念的轉變，即政府不是盈利的企業，而是服務社會的非盈利機構。