2003年7月24日，美國(guó)14家主要貿(mào)易協(xié)會(huì)組成的美國(guó)紡織品制造商協(xié)會(huì)宣布，已經(jīng)向美國(guó)商務(wù)部紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)（CITA）提交了請(qǐng)求書，請(qǐng)求針對(duì)中國(guó)的四類紡織品（針織布、長(zhǎng)袍、手套、胸罩）采取特保措施。這一舉動(dòng)將對(duì)中國(guó)為數(shù)眾多的紡織品和服裝出口企業(yè)造成什么影響？記者采訪了北京WTO事務(wù)中心主任鄧洪波。這位世貿(mào)專家無不憂慮地指出，一旦美國(guó)商務(wù)部作出反應(yīng)，中國(guó)將遭遇一次比反傾銷更具有殺傷力的貿(mào)易保護(hù)主義的打壓———
絕非危言聳聽： 美國(guó)紡織品和服裝業(yè)啟動(dòng)特保行動(dòng)將比反傾銷更具殺傷力
記者：中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來，我們已經(jīng)遭遇了多起反傾銷案件，各級(jí)政府和企業(yè)對(duì)反傾銷都已經(jīng)很熟悉，我們勝訴的案例也在不斷增多。但是對(duì)于“特別保障措施”的有關(guān)情況，大家可能還不是很了解，能否請(qǐng)您先介紹一下。
鄧洪波：從廣義上講，“兩反一保加特保”（反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施和特別保障措施）都屬于世界貿(mào)易組織的保障措施，“特別保障措施”是其中的一種。在中國(guó)加入WTO的談判中，以美國(guó)為首的一些成員要求在中國(guó)加入的法律文件中寫入特別保障措施條款。這些條款體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)加入議定書》和《中國(guó)工作組報(bào)告書》中。
記者：與反傾銷相比，“特別保障措施”有什么不同？
鄧洪波：我認(rèn)為可以概括這么幾點(diǎn)：第一，針對(duì)性。該條款就是為中國(guó)而定的，世貿(mào)組織各成員都有權(quán)針對(duì)中國(guó)啟動(dòng)這一措施。在世界貿(mào)易組織的法律體系中，這樣具有針對(duì)性的條款并不多見，是在中國(guó)入世談判關(guān)鍵時(shí)候強(qiáng)加給中國(guó)的；第二，過渡性。按照規(guī)定，這項(xiàng)措施從中國(guó)加入世貿(mào)組織之日起12年后終止；第三，歧視性。該措施體現(xiàn)出對(duì)中國(guó)的特殊提防，帶有歧視性特點(diǎn)。
記者：在7月24日的會(huì)議上，美國(guó)紡織品制造商協(xié)會(huì)（ATMI）第二副主席Allen Gant說，“美國(guó)紡織品和服裝行業(yè)遭受了中國(guó)非法出口補(bǔ)貼前所未有的打擊。”“過去17個(gè)月以來，四個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)了920％。”而AMTAC聯(lián)席主席George Shuster則說，出口到美國(guó)的各類中國(guó)紡織品和服裝，80％以上都沒有受到配額限制。中國(guó)這四類產(chǎn)品在美國(guó)的市場(chǎng)份額從還有配額時(shí)的5％上升到現(xiàn)在的32％。在你看來，中國(guó)的紡織品和服裝是否真的對(duì)美國(guó)造成這樣大的沖擊？事實(shí)的情況又是怎樣的？
鄧洪波：事實(shí)上，從2001年12月中國(guó)加入世界貿(mào)易組織之時(shí)起，美紡織行業(yè)就開始關(guān)注中國(guó)入世、紡織品配額取消后的影響，并一直在向政府輪番施壓。換句話說，美國(guó)紡織行業(yè)要求給予中國(guó)特保措施的商務(wù)外交運(yùn)作，從來就沒有停止過。比如說2002年下半年，美國(guó)紡織品制造商協(xié)會(huì)（ATMI）向美國(guó)政府提出申訴，要求對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的針織布料、胸罩、手套、長(zhǎng)袍和紡織面料制造的行李箱等5種已經(jīng)取消配額限制的產(chǎn)品重新設(shè)限。
2003年3月，美國(guó)眾議院共和黨議員Howard Coble（北卡州）、Robin Hayes（北卡州）、Charles Norwood（佐治亞州）及其他一些生產(chǎn)紡織品的州議員的助手與美國(guó)紡織品首席談判代表和紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)主席接觸，要求政府考慮對(duì)中國(guó)紡織品使用特別保障措施，以應(yīng)對(duì)中國(guó)紡織品從2002年以來急劇增長(zhǎng)的形勢(shì)。他們提出，在進(jìn)口劇增時(shí)動(dòng)用保障措施是國(guó)會(huì)批準(zhǔn)中國(guó)入世協(xié)議時(shí)的目標(biāo)之一。
2003年5月5日—6日的“未來紡織品和服裝行業(yè)會(huì)議”上，ATMI以協(xié)會(huì)名義：《2005年后的生活：中國(guó)，多大的一個(gè)威脅？》。
2003年6月10日，聯(lián)合紡織工業(yè)會(huì)議發(fā)布類似評(píng)估報(bào)告，第二天，美國(guó)紡織品和纖維行業(yè)六個(gè)最大貿(mào)易協(xié)會(huì)在華盛頓舉行峰會(huì)，發(fā)起游說，要求確保美國(guó)紡織工業(yè)的存續(xù)。
進(jìn)入7月以來，他們的各種行動(dòng)可以說更加緊鑼密鼓：
7月2日，ATMI公開發(fā)布一個(gè)聳人聽聞的分析報(bào)告《中國(guó)威脅世界紡織品和服裝貿(mào)易》稱：隨著中國(guó)紡織品配額的取消，到2004年初美國(guó)將有1300多個(gè)工廠倒閉，總計(jì)喪失63萬多個(gè)工作崗位。如果不及早、全面地采取特保措施，中國(guó)將控制美國(guó)紡織品和服裝市場(chǎng)。
7月7日，聯(lián)合協(xié)會(huì)聯(lián)名上書美國(guó)總統(tǒng)布什，要求政府主動(dòng)啟用特別保障措施。
7月24日，請(qǐng)求書提交。在請(qǐng)求書中，聯(lián)合協(xié)會(huì)認(rèn)為，“中國(guó)不合理貨幣管制和對(duì)紡織品的巨額直接補(bǔ)貼使得中國(guó)的生產(chǎn)商相對(duì)美國(guó)的生產(chǎn)商而言獲得40％的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，實(shí)施特保措施就可以防止中國(guó)從違反WTO的行為中獲利。”
借口“中國(guó)威脅＂： 美國(guó)聲稱這是發(fā)展中國(guó)家間最大一次財(cái)富轉(zhuǎn)移，純屬一面之詞
記者：根據(jù)你以上的介紹，可以看出美國(guó)此次行動(dòng)并沒有僅僅局限在其本國(guó)產(chǎn)業(yè)受損害上，而是提出中國(guó)的紡織品服裝行業(yè)，將會(huì)對(duì)世界紡織業(yè)構(gòu)成威脅。美方提出這樣的論斷有什么特別意義？
鄧洪波：與以往美國(guó)申訴材料不同，此次ATMI《中國(guó)威脅世界紡織品和服裝貿(mào)易貿(mào)易》的報(bào)告不是從“中國(guó)威脅美國(guó)”這一角度出發(fā)，而是聲稱中國(guó)威脅世界！據(jù)ATMI的報(bào)告估計(jì)，配額分配取消后，將有420億美元的訂單從其他國(guó)家轉(zhuǎn)入到中國(guó)。美國(guó)聲稱這是有史以來發(fā)展中國(guó)家間最大的一次財(cái)富轉(zhuǎn)移。許多發(fā)展中國(guó)家，從墨西哥到南非，從孟加拉到海地都將成為中國(guó)紡織品的“犧牲品”。
報(bào)告列出了具體數(shù)據(jù)：中國(guó)入世第一年，紡織產(chǎn)品的平均價(jià)格降低了44％，從每平方米6.23美元降到3.37 美元。29種中國(guó)產(chǎn)品增加的出口額為980百萬美元，而其他國(guó)家下降了813百萬美元。2002年的12個(gè)月中，中國(guó)人造纖維類胸罩的價(jià)格降低54％，在2003年第一季度中國(guó)該產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率上升到32％。相反，墨西哥等國(guó)的市場(chǎng)占有率同期下降了30％。如果按照這一趨勢(shì)發(fā)展下去，到2004年，中國(guó)將控制美國(guó)二分之一以上的胸罩市場(chǎng)。
記者：我們知道，紡織工業(yè)是我國(guó)最重要的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)和出口產(chǎn)業(yè)，如果按照ATMI所言，中國(guó)的紡織品和服裝對(duì)別國(guó)這一產(chǎn)業(yè)造成巨大威脅，那么“特別保障措施”一旦啟動(dòng)，我國(guó)的紡織業(yè)無疑會(huì)面臨巨大威脅。但是從世界紡織品貿(mào)易的角度分析，我們真的會(huì)對(duì)世界造成這么大的威脅嗎？
鄧洪波：就像你說的，紡織工業(yè)是我國(guó)最重要的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)和出口產(chǎn)業(yè)。1998年，我國(guó)紡織工業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)工業(yè)的10.8％，出口占全國(guó)商品出口的23.3％，凈創(chuàng)匯占全國(guó)總數(shù)的70.6％。中國(guó)纖維加工能力在1000萬噸以上，約占世界纖維加工的四分之一。雖然中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)逐步加快，但在近些年內(nèi)，紡織工業(yè)無疑還是支柱和出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)。從最近公布的中國(guó)出口200強(qiáng)和進(jìn)出口500強(qiáng)企業(yè)名單中也可以看出，紡織行業(yè)的企業(yè)為數(shù)不少。
中國(guó)紡織工業(yè)具有世界性的比較優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)來自于以下幾個(gè)方面：首先是勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)。據(jù)德國(guó)WERNER公司提供的1998年58個(gè)國(guó)家紡織業(yè)勞動(dòng)力工資成本資料，我國(guó)列居第52位，人均工資成本仍處于較低水平。中國(guó)服裝行業(yè)的人均小時(shí)工資比墨西哥還低，以每小時(shí)美元為單位計(jì)算成本，墨西哥為2.23，中國(guó)為0.62。其次，中國(guó)已經(jīng)是世界紡織品和服裝的出口大國(guó)，占世界市場(chǎng)的1／8左右。再次，我國(guó)紡織工業(yè)具有上中下游結(jié)合配套的生產(chǎn)能力，向深加工發(fā)展的條件較好。盡管我國(guó)紡織裝備整體水平不高，但近年來先進(jìn)裝備的擁有量已居世界前列。經(jīng)過20世紀(jì)90年代的技術(shù)改造和調(diào)整重組，紡織工業(yè)已經(jīng)形成了一批具有一定國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展前景較好的大型出口企業(yè)集團(tuán)。最后，中國(guó)的產(chǎn)品具有成本綜合優(yōu)勢(shì)。1999年美國(guó)服裝每平方米進(jìn)口平均單價(jià)為3.53美元，從墨西哥進(jìn)口的平均單價(jià)為3.17美元，韓國(guó)3.98美元，泰國(guó)3.79美元，從中國(guó)進(jìn)口服裝的單價(jià)為4.6美元，中國(guó)對(duì)美服裝出口的單價(jià)超過其進(jìn)口平均價(jià)的30％。
記者：按照我國(guó)紡織業(yè)目前的發(fā)展?fàn)顩r和水平來預(yù)測(cè)，5年后我們?cè)谑澜缂徔椘肥袌?chǎng)的地位如何？
鄧洪波：按照美國(guó)的估計(jì)，中國(guó)將在未來5年內(nèi)統(tǒng)治世界紡織品市場(chǎng)，我認(rèn)為未必見得。中國(guó)是否能統(tǒng)治世界市場(chǎng)，最關(guān)鍵的問題不是中國(guó)產(chǎn)品如何具備成本優(yōu)勢(shì)，而在于美國(guó)市場(chǎng)、世界市場(chǎng)是否需求我們的產(chǎn)品。
中國(guó)紡織品服裝行業(yè)的劣勢(shì)也是很明顯的。這首先表現(xiàn)在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)需求。我國(guó)紡織品服裝出口以中檔為主，高附加值產(chǎn)品比重較低，目前，我國(guó)出口產(chǎn)品價(jià)格僅相當(dāng)于法國(guó)、意大利的1／4，英國(guó)的1／3，特別是我國(guó)面料的競(jìng)爭(zhēng)力不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)出口服裝91.6億件（一般貿(mào)易43.9億件），使用進(jìn)口面料的比重超過50％。因此，從我國(guó)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀來看，在數(shù)量、品種、檔次及生產(chǎn)工藝等方面都難以滿足市場(chǎng)需要。
其次，創(chuàng)新設(shè)計(jì)能力不足。現(xiàn)代紡織產(chǎn)品必須滿足對(duì)人體生理功能的適應(yīng)，對(duì)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)，而且要滿足人們對(duì)現(xiàn)代生活方式、衣著時(shí)尚的多樣化的審美需要，產(chǎn)品風(fēng)格、色彩、手感、造型要?jiǎng)?chuàng)造不同特色。西方最近還推出了環(huán)保服裝的概念。這說明現(xiàn)代紡織品服裝的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)不僅是質(zhì)量、成本競(jìng)爭(zhēng)，而且要在技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)計(jì)創(chuàng)新方面競(jìng)爭(zhēng)，在高附加值領(lǐng)域，創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)更為突出，而在這個(gè)領(lǐng)域正是我國(guó)紡織工業(yè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。
因此，在美國(guó)紡織品和服裝行業(yè)大叫“中國(guó)的狼”來了時(shí)，我們應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，我們的產(chǎn)業(yè)是不十分具備競(jìng)爭(zhēng)后勁和可持續(xù)發(fā)展的能力的。因此，中國(guó)在未來5年內(nèi)統(tǒng)治世界市場(chǎng)，這只不過是美國(guó)人的一面之詞。
從自衛(wèi)到主動(dòng)： 打響紡織品出口保衛(wèi)戰(zhàn)，中國(guó)需要短期內(nèi)完成“化蝶”
記者：按照你的分析，中國(guó)沒有對(duì)世界紡織品市場(chǎng)構(gòu)成那么大的威脅，那么，中國(guó)應(yīng)該如何在法律框架下解決這一問題，我們的入手點(diǎn)在哪里？
鄧洪波：除了我前面提到的加入議定書以外，我們?cè)谥袊?guó)工作組報(bào)告書中，還就紡織品承諾特殊過渡期保障機(jī)制。
《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》第241—242段有關(guān)紡織品與服裝的過渡性保障機(jī)制。規(guī)定從中國(guó)加入世貿(mào)組織到2008年12月31日止，中國(guó)的紡織品與服裝一旦給進(jìn)口成員造成市場(chǎng)擾亂，則該成員可以提出磋商請(qǐng)求并提供相關(guān)證明材料。在收到磋商請(qǐng)求后，中國(guó)應(yīng)主動(dòng)控制相關(guān)產(chǎn)品的出口數(shù)量。如磋商不能達(dá)成一致，則上述限制應(yīng)繼續(xù)，但實(shí)施期不得超過一年。美國(guó)企業(yè)、行業(yè)請(qǐng)求書已經(jīng)送交到了總統(tǒng)的辦公桌前，我們還不知道美國(guó)商務(wù)部將對(duì)此做出何種反應(yīng)。但是據(jù)我所知，我國(guó)商務(wù)部正在密切關(guān)注和跟蹤此事。
記者：我們能否就本案件將如何發(fā)展做出一些推斷？
鄧洪波：如果要預(yù)測(cè)，我想預(yù)測(cè)的關(guān)鍵是：布什政府將如何呼應(yīng)美國(guó)企業(yè)的請(qǐng)求？中國(guó)商務(wù)部將如何進(jìn)行回應(yīng)？但是我想強(qiáng)調(diào)的是，政府只是本案中的基本主體，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的較量才至關(guān)重要。但是本案無疑是中國(guó)入世后一系列中美貿(mào)易摩擦中最為有影響的一次博弈。
美國(guó)服裝紡織品業(yè)已經(jīng)作了充分的準(zhǔn)備，給布什的報(bào)告中列出了詳細(xì)的數(shù)據(jù)。不但如此，ATMI的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)中國(guó)對(duì)世界的威脅，其目的是什么？如果只動(dòng)用美國(guó)的特保措施，報(bào)告所呈數(shù)據(jù)只需要考慮中美雙邊情況就行，而此報(bào)告的用意明顯超過雙邊界限。這將如何影響本案的最后發(fā)展，即中國(guó)會(huì)遭到發(fā)展中國(guó)家的群起而攻，那么美國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)顯然有著長(zhǎng)期目標(biāo)。
因此，從近期看，我們關(guān)注的焦點(diǎn)是美國(guó)政府會(huì)不會(huì)真正動(dòng)用特保措施，即使動(dòng)用了，特保措施只能使用一年。我們更要有長(zhǎng)期的戰(zhàn)略眼光。
記者：那我們應(yīng)如何打響這次自衛(wèi)戰(zhàn)？在短期內(nèi)應(yīng)做的工作是什么？長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性步驟又是什么？
鄧洪波：短期看，這次紡織品案件同中國(guó)其他經(jīng)貿(mào)案件一樣，又是一個(gè)被動(dòng)挨打后自衛(wèi)戰(zhàn)。中國(guó)紡織品行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)注意到了美國(guó)企業(yè)的行動(dòng)，并于7月25日發(fā)表聲明進(jìn)行抗議，這說明我們的反應(yīng)能力還是很快的，這較幾年前是一種進(jìn)步。下一步，政府還應(yīng)利用議定書我們承諾條款中可利用的因素和美國(guó)政府周旋，希望能通過商務(wù)外交努力，通過磋商達(dá)成一個(gè)雙方滿意的結(jié)局。議定書規(guī)定美國(guó)動(dòng)用特保措施必須事前和中國(guó)政府商量，這是我們的法律依據(jù)。
從長(zhǎng)期看，光打自衛(wèi)戰(zhàn)是不夠的。中國(guó)企業(yè)和政府對(duì)未來有可能發(fā)生的爭(zhēng)端要有預(yù)測(cè)能力，甚至要有先人一招的出手能力。美國(guó)政府在中國(guó)加入WTO談判的談判中就留了一手：特保條款。美國(guó)企業(yè)在中國(guó)加入WTO后就開始著手打今天這一仗了。我們也必須實(shí)現(xiàn)從自衛(wèi)到主動(dòng)的質(zhì)的飛躍。
記者：實(shí)際上，中國(guó)企業(yè)也意識(shí)到老被動(dòng)挨打不是辦法，但實(shí)現(xiàn)您所說的質(zhì)的飛躍也不容易，您有具體的意見嗎？
鄧洪波：從量變到質(zhì)變的確需要一個(gè)過程。在這一過程中，需要有些帶動(dòng)性的組織或群體出現(xiàn)。北京WTO事務(wù)中心就是這樣的一個(gè)組織，它做一些科學(xué)研究和實(shí)際預(yù)測(cè)，目的就是要幫助企業(yè)防患于未然。北京政府也做了很多前瞻性工作，例如，北京市政府在中國(guó)加入第一年就制定了政府行動(dòng)計(jì)劃。最近，北京市政府要求我們中心建立了“兩反一保加特保”的預(yù)警機(jī)制和企業(yè)爭(zhēng)端解決的法律援助機(jī)制。如果北京地區(qū)的企業(yè)遇到麻煩或可能遇到麻煩，我們提供法律援助及操作上的支持。還有就是人才問題。企業(yè)、政府、中介組織需要有一批具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的人才。
如同化蝶一樣，我們一定會(huì)從量變實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的，但時(shí)間越短越好。讓我們共同祝愿中國(guó)化蝶成功，也希望此次“特別保障措施”案有一個(gè)良好的結(jié)局。
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