本報記者 危劍俠 陳楫寶 北京報道

　　最后一塊硬骨頭

　　“多予少取搞活農民的政策，喊了這么多年，走出直接補貼這一步，非常不容易”，中共中央政策研究室農村局調研員李海鷗接受本報記者采訪時表示。

　　自1985年中國掀起流通體制改革，很多農產品品種逐步從統購統銷體制放出，棉花雖經百般曲折，但終于于2002年全面放開了。如今，只剩下糧食改革最后一塊“硬骨頭”。

　　事實上，糧食流通體制改革在1992、1993年也曾部分“放開”，尤其是在1998年一度獲取突破，此次糧改國家要求按保護價敞開收購農民余糧，糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行。

　　1998年糧改確定了基調，但是效果卻與初衷存在較大距離。這主要是因為糧改本身的復雜性，而其復雜性的根本則是糧價“牽一發而動全身。”

　　“糧改太復雜了，外行看不懂，內行說不清”，國務院發展研究中心農村部副部長徐小青研究員言語沉重。

　　徐多年一直關注著中國糧改的進程。“原流通體制確實存在流通效率問題”，徐小青指出，從1998年起，國家每年投入600、700億元收購資金，敞開收購農民手里的余糧，以此刺激農民多種多交，在運作中卻是“封不起來，順不出去”，企業有委屈，農發行有怨氣，財政有怨言。

　　問題出在糧價已隨著中間環節“節節高”。

　　在具體運作中，如果該年市場糧價比較低，政府則以高于市場價格進行收購，比如，該年市場價格每斤4毛多，政府則可能以比該價高的比如0.5元／斤的保護價收購，加上運輸、看秤，到庫存，此過程中所產生的各類成本使價格上漲，比如漲到0.54元／斤，再加上償還農業發展銀行收購貸款的利息，“保護價收購＋成本＋利息”，價格繼續上漲，比如一下漲到0.63元／斤，攤上糧食企業工人工資和企業運行資金，最后糧價跳至0.7元／斤。此舉意味著，要實現國家順價銷售的要求，糧食企業必須將收購糧以等于或高于0.7元／斤的價格賣出，才能收支平衡，或實現順差。

　　但是此時市場價仍保持0.5元／斤的價位，如此一來，哪個糧食加工企業會買國有糧食0.7元的高價糧呢？不能順價銷售，國有糧食收購單位只有將糧食庫存，以此獲得國家糧食儲備金。于是，高數量的國家糧食儲備和購銷企業的糧食庫存，就形成所謂的老賬、老糧、老人“三老”問題。

　　如此，“舊政策未能使農民受益，反而為政府增加了財政負擔，它無意中造成收購單位日漸臃腫的官僚機構，還必須對付糧食大量剩余的情況。”

　　同時，在這種境況下，國家每年數百億元的糧食風險資金，60%被迫成為支付收購資金的貸款利息，落到企業的只有1／3。如安徽財政廳原來每年40億糧食資金，最后落實到農民手中只有4億。

　　保護價收購農民余糧遇到了障礙，那么糧價全面向市場敞開呢？該辦法顯然也行不通。徐小青研究員分析說，中國現實條件不可能做到完全敞開推行市場化，這主要與糧價“牽一發而動全身”密切相關。我國經濟“高增長、低通脹”，其中有70%得益于以糧食為主的食品類價格穩定的結果。提高糧價后，城市中幾千萬低收入者家庭如何辦？糧改它涉及的不僅是財政、農業等部門，更包括糧食安全問題。“現在部分省市嘗試對農民直接補貼，其實是探索一個走向，使目前屬于‘黃箱’性質的補貼轉為‘綠箱’政策的一條可行的途徑，符合國外農業支持政策的調整趨勢”，徐小青研究員對此模式給予積極肯定。補貼農民的兩種類型“在糧食主產區擴大農民直接補貼試點，逐步建立糧食直補制度，是今后幾年農村工作的重點之一”，農業部農村經濟中心張照新博士對本報記者透露。據稱，這種新政實際上在2002年就已經在安徽、河南、湖北、吉林、湖南等五大省份試行，這些地方按照國務院28號文件的精神，根據自身的特點，對糧食流通政策作了大的調整，改變糧食風險基金投向，實行多種形式的農民補貼。之前，國家有關部門也認識到，以保護價形式敞開收購農民手里的余糧，農民并未從巨額補貼中得到顯著實惠。而此次國家提出糧食補貼直接給農民的做法，則可以有效地防止中間利益流失，讓農民100%受益。

　　張照新博士透露，現在這些省份還是試點，還沒有正式確定對農民的直接補貼采取何種操作體系，由各省市根據當地具體情況上報實施方案，只要符合國家基本政策走向的，都允許嘗試。

　　他稱，根據五省擬定的不同補貼方法，可以將已進行的糧食補貼方式概括為“直接補貼與價差補貼兩種類型”。

　　“直接補貼”具體運作是，安徽來安縣、吉林東豐縣兩試點縣，采取按商品量的數量來對農戶核定補貼方式。兩縣補貼額分別為1780萬元，2184萬元；安徽天長市采取按“計稅地畝和計稅常產各占50%”進行分攤，對所有農戶核定補貼。

　　無論按計稅地畝、計稅常產或是商品量數量方式，最終確定的補貼標準，都不與農民當年生產和交售糧食數量掛鉤，補貼的發放也在收購期間或收購之后進行，這種直接補貼與美國、歐盟實施的農民收入直接補貼類似。

　　“價差補貼”的運作，又分“價內補貼”和“價外補貼”兩種，河南試行前者，湖北則試行后者。在河南，“價內補貼”即按商品糧數量確定補貼糧食數量，將它與農業稅折實數量和原定購任務結合，通過兌現保護價，把農民應得的補貼含在價款內支付給農民，糧食風險基金抵充糧食稅一半，基本可抵50%稅；湖北省安排7億元，實行“價外補貼”，對17個主產縣市按確定的商品糧數量實施定額補貼，價差補貼的標準定為0.06元／公斤。農民交售糧食的同時，兌現價差補貼。兩種補貼最終確定的補貼標準，都與農民當年生產和交售糧食數量掛鉤，補貼的發放也在整個收購期間進行。

　　補貼金額上，據統計，2002年安微在兩個試點縣共直接發放補貼資金近4000萬元，每畝平均補貼25元，每個農戶平均獲得補貼180元。湖北省從中央2002年增撥的1.55億元中拿出1億元用于對新糧收購的價外補貼。而河南7億元則完全是從省糧食風險基金中拿出。

　　這在一定程度上增加了補貼透明度。“應該說，前期農村稅費改革，奠定這次直補的基礎，也有助于防止了補貼方法過程中虛報和截留問題”，張照新博士說。

　　農村稅費改革中，縣、鄉、村對農戶土地面積，計稅常產進行了全面的調查和測算，對每個農戶都建立了相應的檔案，并且獲得了農戶的認可。直接補貼或價差補貼的標準，都根據農戶計稅土地面積、計稅常產、農業稅任務、定購糧等因素確定，從而在補貼發放或保護價糧上做到了公開、公平和公正。這是農戶對于補貼比較滿意的一個重要原因。

　　中共中央政策研究室農村局調研員李海鷗對此給予積極評價，她認為，農民收入增長近幾年只在4%��5%間徘徊，稅費改革將“三提五統”改為稅費合一，把農民負擔減輕了很多，現在將保護價收購的間接補貼方式調整為直接補貼農民，農民有直接的現金收入，既“看得見”，也更實惠。

　　農發行何去何從？

　　在此次直接補貼農民的糧改新模式中，農發行的未來則成為另一個關注焦點。

　　據專家介紹，1994年中國農業發展銀行(以下簡稱農發行)成立之初，既有糧棉油收購和儲備貸款業務，也有農業開發性貸款和扶貧、農村基建、技改等業務。1998年，為了加強對糧棉油等收購資金的管理，國務院對農發行的職能做了重大調整，將農業開發貸款劃歸農業銀行管理。并明確規定，糧棉油收購資金全部由農發行負責，資金來源為中央銀行的再貸款。由此，農發行成了專注于糧棉流通領域的政策性銀行。

　　隨著糧食流通體制改革的深入，農發行的地位也在逐漸發生改變，農發行貸款業務開始大幅縮水。尤其是在五省份試點直接補貼后的2002年，該年農發行全行累計發放糧棉油貸款比上年同期減少了152億元，其中糧食貸款減少了62億元。“以國有糧食購銷企業為貸款對象的農發行，地位開始尷尬”，張照新表示。糧食市場放開后，政府不再對企業收購的新糧承擔責任，農發行資金風險增大。為了保證資金安全，農發行存在盡量壓低糧食收購價格，降低企業成本的意愿。如去年湖北省農發行在中晚秈稻開始收購時，確定的收購價格為0.9元／公斤，但11月農發行發現部分放開地區的中晚稻價格低于自己的收購價格，隨即要求糧食企業把價格降到0.86元／公斤。

　　農發行開始有權說“不”了。糧食風險基金不是農發行，而是政府給予糧企的補貼。安徽省要求農發行要按照“以銷定貸，以效定貸”的原則，繼續做好國有糧食收購企業收購資金供應工作。也就是說，對“銷與效”不佳的購銷企業，農發行開始有權說“不”。

　　湖北省規定，農發行對國有糧食購銷企業收購的價外補貼糧，要按照“收一斤糧，貸一斤款”的政策，及時足額發放收購資金貸款；對于隨行就市收購的退出保護價范圍的糧食，按照“以銷定貸，以效定貸”政策提供信貸支持。

　　采取直接補貼后，農發行面臨問題是，如何協調農業發展銀行和糧食購銷企業之間的關系，在盡量保證貸款資金安全的前提下，減少農發行對價格的干預？如何協調農發行貸款政策，確保糧食購銷主渠道作用發揮？

　　面對困境，農發行也在自求業務拓展，爭取其“存在的必要性”。

　　記者從農發行總部有關人士獲悉，農發行已有意在先行放開糧食購銷市場的浙江、江蘇、福建、廣東、海南、北京、上海等8省市和云南、貴州、陜西、甘肅等4個糧食產銷平衡區進行擴大業務范圍的試點。

　　此次試點主要有兩大方面：一方面對現有業務進行必要的延伸，即圍繞糧食的產業化經營，由目前支持糧食購銷環節向糧食產前產后領域延伸，包括開辦糧食種子工程建設貸款；開辦糧食產業化龍頭企業貸款；開辦糧食批發市場基礎設施貸款；擴大貸款對象，允許試點地區農發行對承擔當地鏈式反應儲備和調節任務、效益好的民營企業擇優扶持。

　　另一方面則是擴大圍繞農業結構調整和產業化經營的貸款，主要包括優勢農業和特色農業開發等農業貸款，林業、治沙、草場建設等生態建設貸款，國家確定的中小型農、林、牧、水利等基本建設和技術改造貸款，農村通訊、道路、能源建設貸款和小城鎮建設貸款等。

　　至于資金來源方面，農發行將突破單純依靠央行再貸款的路徑，通過發行債券，向資本市場直接融資。

　　顯然，農發行也在爭“權”，希望不再被寄托在一棵樹上。那么是否會恢復獲取被剝離到農業銀行的那部分職能呢？“具體方案還在論證、醞釀中，國務院還要對該方案進行研究，預計到今年10月左右才能出臺”，農發行該位人士說。